PPP專項整改的同時, 庫外的特許經(jīng)營也陷入違規(guī)了！

開年以來，一直有網(wǎng)傳針對PPP的專項審計整改工作，亦有一些PPP項目宣布采購暫停、中止或終止。與此同時的，庫外特許經(jīng)營的合規(guī)性也受到了廣泛的質(zhì)疑。

一、庫外特許經(jīng)營合規(guī)性幾乎全軍覆沒

2022年，我們著手對2020-2021年管理庫外的大型基礎設施建設項目開展了調(diào)研工作。調(diào)研顯示，管理庫外基礎設施建設項目總投資額可能在4-5萬億之間，片區(qū)開發(fā)類項目和特許經(jīng)營類項目大致呈現(xiàn)了平分秋色的狀態(tài)，但合規(guī)性卻基本呈現(xiàn)了截然相反的情形。

在2.1萬億片區(qū)開發(fā)項目中，盡管或多或少地存在一些合規(guī)性瑕疵，但總體上是合規(guī)的；有總投資額2729億元的41個片區(qū)開發(fā)項目，不同程度地出現(xiàn)了明顯的違規(guī)舉債情形，投資額和個數(shù)占比分別為12.8%和17.6%，而并非如業(yè)界傳聞的“大多甚至全部違規(guī)舉債”。

另一方面，在大型基礎設施建設項目中，對于以“特許經(jīng)營”命名的不能盈利的項目，絕大多數(shù)為不包含土地一級開發(fā)的公用事業(yè)類建設+運營項目(其建設與運營并不具有不可分割性)，且年限大多超過3年，由于其非盈利性，導致其必然附帶了財政兜底承諾(或者以超出3年購買服務期限的形式存在)，造成了滯后的財政固化支出責任，即使加入了績效考核條款，也仍然屬于新增隱性債務的違規(guī)舉債行為。

特許經(jīng)營本身并不是一種項目模式，它只是描述了地方政府如何將一種需要特許的權利委托給社會資本投資人的過程。有權利需要特許的，就需要遵守特許經(jīng)營的相關規(guī)定；涉及由社會資本投資建設運營并由地方政府提供可行性缺口補助的地方政府與社會資本合作項目，就需要履行PPP的兩評一案程序。特許經(jīng)營和PPP并不存在選擇和切換的余地。

基建形勢發(fā)展到當前的情況下，已經(jīng)沒有能夠自平衡的特許經(jīng)營項目了，也沒有地方政府能夠在三年內(nèi)付清特許經(jīng)營項目所需的投資本息，或者反過來講，地方政府如果能夠在三年內(nèi)付清特許經(jīng)營項目所需的投資，就不會委托社會資本投資了，就會采取政府投資的方式了。在目前的情況下，PPP項目庫之外，無法合規(guī)地操作特許經(jīng)營項目，所有庫外的特許經(jīng)營項目都是違規(guī)的。

二、法律是如何禁止庫外特許經(jīng)營的？

這個時候讀者往往就會追問，特許經(jīng)營不是有25號令嗎？我們所有的操作都是按照25號令來執(zhí)行的呀？怎么可能違規(guī)呢？特許經(jīng)營項目在支付的時候也是按照預算來進行安排的，只不過是沒有做兩評一案而已嘛。哪條法律禁止庫外特許經(jīng)營了？

從純理論的角度來說，并沒有法律直接禁止在庫外實施特許經(jīng)營項目。

但是，目前特許經(jīng)營領域已經(jīng)基本沒有能夠自平衡的項目，同時，地方政府又沒有能力在三年內(nèi)通過購買服務費用的渠道，付清特許經(jīng)營項目建設投資資金本息。

基于此，在政府采購法和政府購買服務管理辦法的約束下，政府對外支付要從屬于一個采購類型，特許經(jīng)營不可能從屬于采購貨物，也不可能從屬于采購工程(否則，十年八年后再付款的工程，顯然屬于一個嚴重違規(guī)的BT項目)；那么如果從屬于購買服務，按照政府購買服務管理辦法的規(guī)定，簽署購買服務合同不能超三年，而這對于地方政府來說又是做不到的。

紅燈停綠燈行，開車不喝酒，喝酒不開車，這些都是對的，但是做到了這些也不保證就能考上大學，一碼是一碼；不是遵守了特許經(jīng)營25號令和招投標法，就可以違反政府采購法和購買服務管理辦法的。

三、反證法走一波，架空PPP？

我們反證法的來講，如果庫外的特許經(jīng)營合規(guī)，那么庫內(nèi)的PPP項目一個都沒有存在的必要。

PPP模式的實質(zhì)，是一種超長期限、交付建筑、財承約束的政府購買服務，我們大家可以發(fā)現(xiàn)，包括高速軌交、公用事業(yè)、污水垃圾、教育養(yǎng)老、文化體育所有的PPP項目，實際上都可以采取購買服務的方式實施，——實際上，庫外操作購買服務的障礙僅在于期限，——這也正是監(jiān)管設計的初衷。

2020年財政部發(fā)布了正式的購買服務管理辦法，正式規(guī)定購買服務合同期限不能超出3年，正是為了叫停庫外違規(guī)購買服務的做法。因為，如果再放任打著“特許經(jīng)營”的旗號，做超出3年的違規(guī)購買服務，那實際是把管理庫PPP架空了。

拋開某些特殊的能夠自平衡的特許經(jīng)營領域，目前的監(jiān)管環(huán)境下看，從項目融資模式的角度來說，“特許經(jīng)營”這個詞已經(jīng)沒有什么存在的必要了，能夠自平衡的，或政府能夠三年結清的特許經(jīng)營項目已經(jīng)不存在了，其余都要按照PPP項目的要求入庫管理。

基礎設施建設領域，經(jīng)歷了二三十年的實踐摸索和理論總結，已經(jīng)不存在什么憑空臆造新模式新方法的可能性了，政信工作者首先需要的是一個本本分分的工作態(tài)度：小規(guī)模項目，就合規(guī)地采取地方債、PPP等方式；大規(guī)模項目，就合規(guī)地采取片區(qū)開發(fā)模式，別無他法。