防控政府隱性債背景下—片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資模式的思考

狹義的片區(qū)開(kāi)發(fā)指的是針對(duì)相對(duì)成片的較大規(guī)模區(qū)域的整體開(kāi)發(fā)工作，包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)（土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施）和二級(jí)開(kāi)發(fā)（商業(yè)及公用事業(yè)項(xiàng)目）。

廣義的片區(qū)開(kāi)發(fā)則包括了片區(qū)的戰(zhàn)略定位、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及片區(qū)投融資運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容。

通過(guò)片區(qū)及周邊一體化規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)集群化、環(huán)境生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地資源的價(jià)值進(jìn)行再挖掘，對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活方式進(jìn)行更高效率和更高品位的重新安排和組織，改善區(qū)域面貌，提升區(qū)域綜合形象。

片區(qū)開(kāi)發(fā)往往資金需求大，是地方政府最缺錢(qián)的項(xiàng)目，全靠政府的財(cái)政資金很難落實(shí)，但當(dāng)有社會(huì)資本或是城投公司參與進(jìn)來(lái)時(shí)，最怕觸及的便是新增政府隱債這條紅線(xiàn)。

基于此，本文秉承防控隱債風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目分類(lèi)分包、充分利用專(zhuān)項(xiàng)債3個(gè)原則，提出了片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資模式設(shè)計(jì)思路。

1、防控政府隱債對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資模式提出的要求

2022年以來(lái)財(cái)政部分別于5月、7月連續(xù)兩次通報(bào)了16起隱債問(wèn)責(zé)案例，主要圍繞新增隱債和化債不實(shí)問(wèn)題，表明了財(cái)政部在日常監(jiān)管中遏制隱性債務(wù)增量的堅(jiān)決態(tài)度。這其中，地方城投融資投向幾乎均為應(yīng)由財(cái)政資金覆蓋的純公益性項(xiàng)目，為了防控新增政府隱債，在片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資模式設(shè)計(jì)過(guò)程中從項(xiàng)目策源、項(xiàng)目類(lèi)型和最終項(xiàng)目資金來(lái)源三方面進(jìn)一步拆解注意點(diǎn)：

1、項(xiàng)目是否由政府決策上馬？

2、項(xiàng)目是否為純公益性項(xiàng)目？

3、最終項(xiàng)目資金來(lái)源是否來(lái)源于政府財(cái)政資金？主要指?jìng)鶆?wù)、融資的還款或者付費(fèi)責(zé)任最終會(huì)不會(huì)導(dǎo)致政府拿錢(qián)來(lái)支出，導(dǎo)致財(cái)政資金流出（包括土地出讓金作為還款來(lái)源）。

如若三條均有涉及，該項(xiàng)目融資又來(lái)源于除財(cái)政資金以外的其他方，則通常會(huì)被認(rèn)定為隱債。因此，在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目無(wú)法作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)債包裝的前提下，片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資一定要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行拆解式設(shè)計(jì)。

2、片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資模式設(shè)計(jì)

在符合片區(qū)總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)目標(biāo)片區(qū)內(nèi)各子項(xiàng)目所屬行業(yè)、項(xiàng)目特點(diǎn)及開(kāi)發(fā)時(shí)序等因素，將片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)下各子項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)、分區(qū)、打包處理，分階段逐步開(kāi)發(fā)、安排資金投入?？砂慈缦氯?lèi)項(xiàng)目包來(lái)處理：

（一）專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行項(xiàng)目包

2022年我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大，消費(fèi)在局部疫情的多輪沖擊之下動(dòng)能較弱，出口受海外需求回落影響增速放緩。從2021年下半年開(kāi)始，一般公共預(yù)算支出明顯發(fā)力，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行提速，成為政策重點(diǎn)支持的合規(guī)融資方式，片區(qū)開(kāi)發(fā)第一步應(yīng)當(dāng)是盡可能利用這部分資金，拆出能包裝成專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目，申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債。

符合政府專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)定的項(xiàng)目需是有一定收益的公益性項(xiàng)目，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源。包括片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中的天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等，如若片區(qū)開(kāi)發(fā)中包含產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，也可考慮以產(chǎn)業(yè)園整體申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券。比如，河北廊坊市2022年5月27日發(fā)行了110億元專(zhuān)項(xiàng)債券，從項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容看，此次專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所占比重高達(dá)80%。

可由地方城投作為片區(qū)內(nèi)所有政府專(zhuān)項(xiàng)債的包裝發(fā)行主體。其一，承接專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的城投公司有更加便利的融資來(lái)源，政策鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)為專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目提供融資支持，有助于加強(qiáng)后續(xù)融資和持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，補(bǔ)齊專(zhuān)項(xiàng)債難以覆蓋部分。

其二，此類(lèi)城投公司后期獲得政府支持的可能性較大，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目大多屬于地方上的重大建設(shè)項(xiàng)目，投資規(guī)模大，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，技術(shù)要求高，對(duì)城投公司的資質(zhì)也有一定要求，具有很高的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

其三，為城投公司后續(xù)獲取項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)提供便利，城投公司如果作為重大項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體，在項(xiàng)目建設(shè)完成后更易爭(zhēng)取到相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，可與政府簽訂服務(wù)協(xié)議進(jìn)一步包裝成企業(yè)現(xiàn)金流項(xiàng)目。

需要注意的是，此部分項(xiàng)目申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債后，在配套的資金方面需考慮城投公司的融資能力，否則影響專(zhuān)項(xiàng)債的后續(xù)使用。

（二）財(cái)政代建項(xiàng)目包

將純公益性項(xiàng)目嚴(yán)格交由財(cái)政資金解決，城投公司可參與項(xiàng)目前期代建。針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施等純公益性項(xiàng)目，由政府部門(mén)作為項(xiàng)目建設(shè)單位，委托地方城投進(jìn)行項(xiàng)目代建，建議城投公司與政府通過(guò)代建協(xié)議明確支出責(zé)任，防控隱債風(fēng)險(xiǎn)。

該類(lèi)項(xiàng)目需列入財(cái)政預(yù)算，通過(guò)財(cái)政性資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，部分情況下可與專(zhuān)項(xiàng)債申報(bào)結(jié)合實(shí)施。

（三）片區(qū)開(kāi)發(fā)其他項(xiàng)目包

片區(qū)開(kāi)發(fā)剩余項(xiàng)目可整體打包采用“授權(quán)經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”模式，該部分項(xiàng)目包應(yīng)最大可能實(shí)現(xiàn)自平衡運(yùn)作。此種模式下，可以實(shí)現(xiàn)政府“以收定支、見(jiàn)貨付費(fèi)、按效付款”，片區(qū)“滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、合規(guī)開(kāi)發(fā)”。

項(xiàng)目操作具體流程如下：

1、地方政府通過(guò)招標(biāo)等合規(guī)的競(jìng)爭(zhēng)性方式，授予城投公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，封閉經(jīng)營(yíng)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；招標(biāo)前，需明確后期會(huì)成立項(xiàng)目公司來(lái)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)；

2、城投公司通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式，確定社會(huì)投資人；

3、城投公司與社會(huì)投資人成立合資項(xiàng)目公司；

4、項(xiàng)目公司與城投公司簽訂投資合作協(xié)議，負(fù)責(zé)片區(qū)的整體開(kāi)發(fā)；

5、項(xiàng)目公司按需可利用后續(xù)經(jīng)營(yíng)收入向金融機(jī)構(gòu)融資；

6、項(xiàng)目公司進(jìn)行投資建設(shè)和營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造；

7、工程建設(shè)后進(jìn)行土地出讓?zhuān)胤截?cái)政獲得土地出讓金、稅收等收益；項(xiàng)目公司獲得經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收益；

8、地方財(cái)政部門(mén)根據(jù)經(jīng)營(yíng)績(jī)效向城投公司支付特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)；

9、城投公司向項(xiàng)目公司支付工程費(fèi)用和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)；

10、項(xiàng)目公司利用工程費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)收益償還金融機(jī)構(gòu)貸款。

該模式在一定程度上防控政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，符合政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項(xiàng)目公司資本金投入，當(dāng)年掛牌相應(yīng)的土地，政府根據(jù)項(xiàng)目當(dāng)年的財(cái)稅收入，制定下一年度的委托經(jīng)營(yíng)費(fèi)和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)支出預(yù)算，逐年滾動(dòng)，封閉運(yùn)行，不延期支付，不增加政府隱性債務(wù)。

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在前期策劃時(shí)，需要政府聯(lián)合地方城投、投資人以及銀行等金融機(jī)構(gòu)提前介入?yún)⑴c項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)合作片區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局，并識(shí)別、分類(lèi)、整理及包裝各子項(xiàng)目，盡可能讓片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資過(guò)程更合法、合規(guī)、合理，以便于資金籌措與落實(shí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)良性運(yùn)作。