如何退出PPP轉(zhuǎn)為片區(qū)開發(fā)F-EPC實施?

寫在前面

開年以來，很多PPP進入專項自查和整改階段，其中，退出PPP到庫外按照F-EPC或片區(qū)開發(fā)的模式操作，也是重要的方向之一。

F-EPC在本質(zhì)上與BT并沒有大的區(qū)別，合規(guī)與否，關(guān)鍵在于付款條件的設(shè)定，造成財政滯后付款的，必然屬于違規(guī)舉債；未造成財政滯后付款的，當然不屬于違規(guī)舉債。

因此，將PPP轉(zhuǎn)化成F-EPC的過程，可以參照PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)的過程，我們在這里將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)或F-EPC的技術(shù)合并介紹。

向片區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)化的健康趨勢是，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的土地一級開發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟社會進步，量化成為績效考核條件和付款條件，從而形成了“一手交錢一手交貨”的按效付費機制的，就屬于合規(guī)的基建融資項目。

相反的，沒有土地一級開發(fā)，不能形成綜合性營商環(huán)境考核，從而必然鎖定財政滯后付款的，就必然屬于新增隱性債務的違規(guī)舉債行為。

一、PPP與片區(qū)開發(fā)的表層技術(shù)基本相同

從項目開始策劃到實施的流程，從項目工作量或者時間耗費上來看，在項目識別、可行論證、管理架構(gòu)、方案編制、項目采購、公司設(shè)立等方面，PPP和片區(qū)開發(fā)的主要工作內(nèi)容是相同的，所需的流程和時間也基本相同。
PPP和片區(qū)開發(fā)的顯著差異是付款條件上的差異。例如，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP改造成為片區(qū)開發(fā)模式的主要工作，在于對其支付相關(guān)條款的設(shè)計和修改。

總體上來說，相比PPP，單體片區(qū)開發(fā)項目的測算要更為簡單一些，也不必履行物有所值和財政承受能力評價程序；不過，其社會資本承擔的風險要更大，與之對應的，是預期利潤率會高很多。
對于剛?cè)腴T的讀者，可以暫時忽略其他復雜技術(shù)，把針對PPP修改為片區(qū)開發(fā)的過程，理解為僅有簡單的支付條款修改的過程。

在PPP領(lǐng)域中，城鎮(zhèn)建設(shè)類PPP與片區(qū)開發(fā)模式相似度很高，易于調(diào)整，特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)/新城PPP，幾乎僅有付款方式存在差異。

在PPP項目的公開信息中，含有土地一級開發(fā)的園區(qū)開發(fā)類PPP項目至少有二十多個，按照它們的項目實施方案，僅對付款環(huán)節(jié)加以修改，就可以完成一個片區(qū)開發(fā)項目實施方案的初稿了。
在其他方面，對于公用事業(yè)、高速軌交、文體教育等非生產(chǎn)類PPP，在庫外實施均為違規(guī)，基本不能直接修改為片區(qū)開發(fā)模式，而是需要依靠片區(qū)開發(fā)本身的生產(chǎn)性來捆綁搭售。例如，征拆建設(shè)需15億且預期土地出讓收入50億，由于收入足以覆蓋，可以捆綁搭售5-15億的其他無收益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。

二、將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)的簡易操作

(一) PPP逐年付款方式測算的簡單原理

PPP的逐年付款方式測算，簡單原理是：

=工程成本÷合作年限+運營成本/年

比如說，工程造價30億，合作期30年，每年運營成本0.1億，那么達到盈虧平衡需要的每年付款金額是：

30億÷30年+0.1億/年=1.1億元/年

當然，另外還必須加上合理利潤率，以及，也必須要考慮到財務成本，考慮到其他風險，需要進行總體的、動態(tài)的分析，所以，上文只是一個極簡的思路過程。

簡單的說，PPP的付款方式，很像我們零首付買房后支付的：等額本息房貸+物業(yè)費的方式。

如果是一個需要地方政府出資及其他配套條件的PPP項目，那可以再考慮到購房首付及裝修的情況。

注：這里面有一點兒微小的差異是，買房時，房貸是需要剛性支付不可撤銷的，物業(yè)費可以視物業(yè)服務情況而定；而PPP項目中地方政府需要支付的可行性缺口補助，在理論上是需經(jīng)績效考核的，如果考核不合格，在理論上是存在完全不付的可能性的，雖然這種考核本來一般應當是能夠合格的。

(二) 單體片區(qū)開發(fā)項目付款的測算原理

單體片區(qū)開發(fā)項目模式的付款測算原理是：

=工程和運營成本

比如說，工程和運營服務需投入30億，合作期3年，那么盈虧平衡的付款金額是：

30億

對，就是這么簡單。然后再考慮到財務成本、風險因素，加上累計若干年的合理利潤率，就OK了。

簡單的說，片區(qū)開發(fā)的付款方式，更像是到期時連本帶利一次性支付的方式。

當然，很多片區(qū)開發(fā)項目都是滾動開發(fā)的，不僅僅是一期接一期的滾動開發(fā)，各期也經(jīng)常會疊加在一起，那么計算過程就會相對復雜起來。

不過，對于單體片區(qū)開發(fā)項目來說，就是這么簡單。現(xiàn)實中，也有很多片區(qū)開發(fā)項目針對單體一期的建設(shè)內(nèi)容約定分期交付、分期付款。這種分期支付的方式，使得片區(qū)開發(fā)項目在支付形式上，看起來很像是PPP模式的支付方式。

（三） 2分鐘將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)模式

1、 測算片區(qū)開發(fā)的社會經(jīng)濟效益(1分鐘)

片區(qū)開發(fā)中所必須包含的土地一級開發(fā)環(huán)節(jié)，必然會為片區(qū)開發(fā)項目帶來增量的社會投資、財政收入、GDP及就業(yè)，這是片區(qū)開發(fā)項目與其他普通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的最深層差異。

因此，對片區(qū)開發(fā)項目內(nèi)容所必然派生的社會經(jīng)濟效益進行分析測算，就成為了片區(qū)開發(fā)模式區(qū)別于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集模式的重要工作內(nèi)容。

很多讀者表達了對這一環(huán)節(jié)的困惑和擔憂，沒關(guān)系，這個環(huán)節(jié)不需要我們咨詢機構(gòu)來主導，打個1分鐘電話，讓發(fā)改局和工信局、統(tǒng)計局的同志們來完成這項對于他們來說屬于小學生難度的工作。

 2. 將發(fā)展指標作為績效考核條件(1分鐘)

完成了對于片區(qū)開發(fā)的社會經(jīng)濟效益分析之后，我們需要把這些社會和經(jīng)濟效益數(shù)據(jù)以指標的形式表現(xiàn)出來，例如社會投資、財政收入、GDP各多少億元，就業(yè)多少人等等。然后，把這些指標設(shè)置為績效考核條件，也就是付款條件，這樣我們就基本完成了PPP向片區(qū)開發(fā)的轉(zhuǎn)化。

有的讀者會問到：這些指標能不能完成？如果完成不了指標，真的不付款么？

別擔心，如果指標完成不了的話，地方政府本來就沒有能力付錢，作為社會資本投資人，何必擔心績效考核的卷子達多少分哩？本來也沒人付錢、血本無歸了嘛，肚皮都填不飽，何必在乎臉皮呢。

這就是我們常說的，片區(qū)開發(fā)績效考核，是片區(qū)開發(fā)項目內(nèi)容促進區(qū)域發(fā)展這枚硬幣的另一面，而不是，一手抓基礎(chǔ)建設(shè)征拆賣地一手抓產(chǎn)業(yè)導入經(jīng)濟發(fā)展。

三、付款條件差異的根源在于采購屬性不同

PPP和片區(qū)開發(fā)的顯著差異是付款條件上的差異，這一顯著差異的根源，產(chǎn)生于PPP和片區(qū)開發(fā)分屬于不同的政府采購類別屬性：

(一) PPP的本質(zhì)屬于政府購買服務

PPP的本質(zhì)屬于一種政府購買服務，是地方政府通過向社會資本逐年付費，以向社會資本購買高速軌交、污水垃圾處理、文化體育等方面服務的方式，相應實現(xiàn)了高速公路軌道交通、污水垃圾處理、文化體育場館等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程。

與政府購買法律咨詢等服務的不同之處在于，實施PPP所實現(xiàn)的購買服務，必須要依托于一個固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物才能提供，而且按照交易習慣，經(jīng)過十幾或者幾十年之后，這個建筑物往往會交付給地方政府。

除了“必然依賴建筑物固定資產(chǎn)”這個差異之外，PPP模式與政府購買服務的重大區(qū)別還在于：期限。

PPP模式的合作期限多在10-30年左右，而政府購買服務合同期限則為1-3年。道理也很簡單，如果不對政府購買服務的期限加以限制的話，就不會有人那么辛苦地做PPP了：PPP會受到財承空間等多重約束限制，而政府購買服務沒什么限制。

(二) 片區(qū)開發(fā)的本質(zhì)屬于政府采購工程

片區(qū)開發(fā)模式的本質(zhì)屬于一種政府采購工程，要求是項目達到交付條件后就要支付主要部分款項。只有加入了產(chǎn)業(yè)導入條件，才能夠合理地將付款時間延后。
PPP和片區(qū)開發(fā)模式分屬于不同采購類型的本質(zhì)差異，造成了二者在付款方式測算上的顯著差異。

四、片區(qū)開發(fā)與PPP存在的其他差異

(一) 風險分配環(huán)節(jié)的重大差異

PPP與片區(qū)開發(fā)模式在風險分配環(huán)節(jié)存在一個重大差異，即，一般來說，在PPP項目中，并不要求社會資本投資人承擔經(jīng)濟發(fā)展狀況對政府付費部分的影響。

簡單的說，不論經(jīng)濟多么不景氣，只要績效考核合格了，政府付費是不受到影響的，在大多數(shù)PPP項目中，經(jīng)濟發(fā)展的風險不是完全由社會資本投資人來承擔的。

但是在片區(qū)開發(fā)模式中，由于片區(qū)開發(fā)具有自平衡的獨特屬性，社會資本投資人的主要收入來源來自于其通過開發(fā)片區(qū)而創(chuàng)造的新增財政收入。因此，在片區(qū)開發(fā)中，土地一級開發(fā)的風險，需要由社會資本投資人來承擔：對當?shù)赝顿Y環(huán)境做出基本準確的趨勢判斷，確保土地能夠按照預期價格順利出讓，是社會資本投資人成長成為城市運營商的入學考試。

(二)“政府—平臺—社會資本”二層結(jié)構(gòu)

 與PPP不同的是，目前的片區(qū)開發(fā)采購環(huán)節(jié)，多采取“政府—平臺—社會資本”的二層結(jié)構(gòu)。

出于適用寬松政策、提高管理效率、激發(fā)企業(yè)活力等多方面原因，目前的片區(qū)開發(fā)采購環(huán)節(jié)，多采取“政府—平臺—社會資本”的二層結(jié)構(gòu)，按照我們在2020-2021年進行的全國片區(qū)開發(fā)項目調(diào)研數(shù)據(jù)情況來看，二層結(jié)構(gòu)所占比重，估計應該在八成以上。

(三) 收入來源不同 

PPP項目沒有確定的收入來源，測算依據(jù)主要是針對一般公共預算。

片區(qū)開發(fā)項目收入的測算依據(jù)主要是針對預期土地出讓收入。采用預期土地以外的收入作為項目主要收入來源的庫外項目，均為違規(guī)項目。