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水利部關(guān)于推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作(PPP)模式發(fā)展的指導(dǎo)意見

發(fā)布時(shí)間:2022-11-08 10:03:35

水利部關(guān)于推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作(PPP)模式發(fā)展的指導(dǎo)意見

水規(guī)計(jì)〔2022〕239號

部機(jī)關(guān)各司局,部直屬各單位,各省、自治區(qū)、直轄市水利(水務(wù))廳(局),各計(jì)劃單列市水利(水務(wù))局,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局:

  為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,加大水利投融資創(chuàng)新力度,積極推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作(PPP)模式發(fā)展,擴(kuò)大水利投資來源渠道,加快構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系,提出以下意見。

  一、總體要求

 ?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想

  以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議精神,完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,深化水利投融資改革,積極引導(dǎo)各類社會資本參與水利建設(shè)運(yùn)營,拓寬水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期資金籌措渠道,推進(jìn)現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展,為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。

 ?。ǘ┗驹瓌t

  堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。發(fā)揮政府規(guī)劃引領(lǐng)作用,科學(xué)謀劃水利發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、項(xiàng)目安排。遵循市場規(guī)律,完善市場規(guī)則,建立政府與社會資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長期合作關(guān)系。

  堅(jiān)持效益導(dǎo)向、分類施策。根據(jù)不同類型水利項(xiàng)目的功能屬性、投資規(guī)模、收益能力、運(yùn)營管理等特性,加強(qiáng)政策支持和監(jiān)管服務(wù),實(shí)現(xiàn)水利PPP項(xiàng)目更好更快發(fā)展。

  堅(jiān)持改革創(chuàng)新、協(xié)同推進(jìn)。加強(qiáng)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、水利工程產(chǎn)權(quán)制度、水價(jià)形成機(jī)制、水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等改革協(xié)同,創(chuàng)新體制機(jī)制和投融資模式,暢通社會資本參與渠道,完善社會資本投入的合理回報(bào)機(jī)制,激發(fā)社會資本的投資活力和創(chuàng)新動力。

  堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。立足項(xiàng)目全生命周期,健全社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營長效機(jī)制,堅(jiān)持公開、公平、公正,依法管理、規(guī)范管理,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一。

  二、主要領(lǐng)域

 ?。ㄈ﹪宜W(wǎng)重大工程。以自然河湖水系、重大引調(diào)水工程和骨干輸配水通道為綱,以區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道為目,以具有控制性功能的水資源調(diào)蓄工程為結(jié),加快實(shí)施國家水網(wǎng),協(xié)同推進(jìn)省級水網(wǎng)建設(shè),統(tǒng)籌已建工程提質(zhì)增效和新建工程效益,全面增強(qiáng)我國水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力。

 ?。ㄋ模┧Y源集約節(jié)約利用。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先方針,推進(jìn)實(shí)施一批節(jié)水項(xiàng)目。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)為重點(diǎn),在水土資源條件適宜地區(qū)建設(shè)一批現(xiàn)代化灌區(qū)。推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造,推動完善渠首水源工程、骨干渠系、計(jì)量監(jiān)測等設(shè)施,開展數(shù)字灌區(qū)建設(shè)。

 ?。ㄎ澹┺r(nóng)村供水工程建設(shè)。聚焦民生改善和鄉(xiāng)村振興,優(yōu)化農(nóng)村供水水源及工程布局,推動農(nóng)村規(guī)?;┧こ探ㄔO(shè)。具備條件的地區(qū),推動城鎮(zhèn)管網(wǎng)向農(nóng)村地區(qū)延伸,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。牧區(qū)、山區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)等不具備規(guī)?;┧畻l件的地區(qū),推進(jìn)實(shí)施一批小型供水工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造,提高自來水普及率。

  (六)流域防洪工程體系建設(shè)。推進(jìn)江河控制性工程、水庫水閘除險(xiǎn)加固與運(yùn)行管護(hù)、蓄滯洪區(qū)建設(shè),提高洪水調(diào)蓄能力。實(shí)施大江大河大湖干流堤防建設(shè)和河道整治,加強(qiáng)主要支流和中小河流治理,提高河道泄洪能力。

 ?。ㄆ撸┖雍鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)。堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和治理,實(shí)施母親河復(fù)蘇行動,加強(qiáng)河湖生態(tài)治理修復(fù);以長江、黃河上中游和東北黑土區(qū)等水土流失區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn),實(shí)施國家水土保持重點(diǎn)工程,因地制宜推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)和小水電綠色改造;深入推進(jìn)地下水超采綜合治理,維護(hù)河湖健康生命,讓越來越多的流域重現(xiàn)生機(jī)。

  (八)智慧水利建設(shè)。加快建設(shè)數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水利工程,構(gòu)建天、空、地一體化水利感知網(wǎng)和數(shù)字化場景,實(shí)現(xiàn)數(shù)字孿生流域多維度、多時(shí)空尺度的智慧化模擬,實(shí)現(xiàn)預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能,提高水利數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理水平。

  三、合作方式

 ?。ň牛┓诸愡x擇合作模式。針對水利項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報(bào)率低的特點(diǎn),結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況,通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,靈活采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、移交—運(yùn)營—移交(TOT)等模式推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。

 ?。ㄊ┚C合利用水利樞紐。在確保項(xiàng)目完整性和公益性功能發(fā)揮的前提下,可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況,合理劃分工程模塊,根據(jù)各模塊的主要功能和投資收益水平,采用適宜的合作方式。對水庫大壩建設(shè)等涉及防洪的公益性模塊,事關(guān)公共安全和公眾利益,應(yīng)以政府為主投資建設(shè)和運(yùn)營管理;對水力發(fā)電、供水等經(jīng)營性模塊,可引入社會資本投資建設(shè)運(yùn)營,落實(shí)水價(jià)、電價(jià)等政策,政府和社會資本按照出資比例依法享有權(quán)益。

 ?。ㄊ唬┕┧⒐喔阮愴?xiàng)目。對于重點(diǎn)水源和引調(diào)水工程,通過向下游水廠等產(chǎn)業(yè)鏈延伸、合理確定供水價(jià)格等措施,保證社會資本合理收益。對于城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目,可以縣域?yàn)榛締卧?,統(tǒng)一供水設(shè)施運(yùn)行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),推廣城鄉(xiāng)供水同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同管理;對于分散式中小型供水工程,探索以大帶小、整體打包,引入專業(yè)化供水企業(yè)或規(guī)模較大的水廠建設(shè)運(yùn)營管理。對于大中型灌區(qū)建設(shè)和節(jié)水改造,應(yīng)合理劃分骨干工程、田間工程和供水單元,完善計(jì)量設(shè)施,積極引入社會資本參與投資運(yùn)營,鼓勵農(nóng)民用水合作組織等受益主體投資入股。水費(fèi)收入能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目,應(yīng)采用“使用者付費(fèi)”模式;水費(fèi)收入不足以完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目,可采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式;也可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,在一定期限內(nèi)采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式,逐步過渡到“使用者付費(fèi)”模式,確保工程良性運(yùn)行。

 ?。ㄊ┓篮橹卫?、水生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目。對于河道治理、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、水庫水閘除險(xiǎn)加固等防洪治理項(xiàng)目和河湖生態(tài)治理保護(hù)、水土保持、小水電綠色改造等水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目,在加大政府投入的同時(shí),充分利用水土資源條件,鼓勵通過資產(chǎn)資源匹配、其他收益項(xiàng)目打捆、運(yùn)行管護(hù)購買服務(wù)等方式,吸引社會資本參與建設(shè)運(yùn)營,提高政府投資效率和工程管理水平,有效降低工程運(yùn)行維護(hù)成本。對于智慧水利建設(shè),可采取政府購買服務(wù)、政府授權(quán)企業(yè)投資運(yùn)營等方式,調(diào)動社會資本參與建設(shè)運(yùn)維的積極性。

  四、重點(diǎn)工作

 ?。ㄊ┥罨?xiàng)目前期論證工作。地方各級水行政主管部門根據(jù)水利相關(guān)規(guī)劃,篩選潛在PPP項(xiàng)目,形成重點(diǎn)推介水利PPP項(xiàng)目清單,強(qiáng)化信息公開和投融資合作對接,引導(dǎo)社會資本參與項(xiàng)目策劃、前期論證。重大水利工程前期工作技術(shù)復(fù)雜、不確定性因素多、周期長,原則上由水行政主管部門商有關(guān)部門組織開展,鼓勵社會資本參與。對于中小型水利工程,鼓勵社會資本在水行政主管部門指導(dǎo)下開展項(xiàng)目前期論證工作。

 ?。ㄊ模┛茖W(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。對擬采用PPP模式推進(jìn)的水利項(xiàng)目,依據(jù)有關(guān)規(guī)定在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告中一并編制或單獨(dú)編制項(xiàng)目實(shí)施方案,明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼等事項(xiàng)。

 ?。ㄊ澹﹪?yán)格履行審核決策程序。按程序通過立項(xiàng)的水利PPP項(xiàng)目,及時(shí)將項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)地方政府或經(jīng)授權(quán)的主管部門審核審批,并按要求開展物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證。項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。

 ?。ㄊ駜?yōu)選擇社會資本方。實(shí)施方案通過審核審批的水利PPP項(xiàng)目,及時(shí)向社會發(fā)布項(xiàng)目公告和有關(guān)信息,組織編制招標(biāo)文件、合同文本。按照招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定,公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

 ?。ㄊ撸┮婪ê弦?guī)組建項(xiàng)目法人。水利PPP項(xiàng)目由政府或其授權(quán)部門和社會資本方根據(jù)投資比例協(xié)商共同組建項(xiàng)目法人,完善項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu),落實(shí)項(xiàng)目法人職責(zé),簽訂投資、建設(shè)、運(yùn)營合同文件。合同簽訂前,要對項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證,征求政府相關(guān)部門、法律咨詢機(jī)構(gòu)和社會資本方的意見,明確項(xiàng)目合同各方權(quán)利義務(wù),建立激勵約束機(jī)制,健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

 ?。ㄊ耍┘訌?qiáng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理。各級水行政主管部門要針對水利PPP項(xiàng)目的特點(diǎn),制定完善建設(shè)運(yùn)營監(jiān)管制度,切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管,確保工程質(zhì)量、安全和功能效益發(fā)揮。項(xiàng)目法人要健全企業(yè)管理制度,完善質(zhì)量控制安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制,保障工程穩(wěn)定運(yùn)行,依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任,確保全面履行合同義務(wù)。

 ?。ㄊ牛┙∪冃гu價(jià)和退出機(jī)制。在項(xiàng)目合同中明確績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),定期對項(xiàng)目運(yùn)營管理開展績效評價(jià)。合作期內(nèi),如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí),要及時(shí)做好項(xiàng)目移交接管,保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行,保證公共利益不受侵害。合作期滿后,要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作,妥善做好項(xiàng)目移交,確保工程持續(xù)安全運(yùn)行。

  五、政策支持

  (二十)加大政府投資引導(dǎo)力度。各級水行政主管部門要積極商發(fā)展改革、財(cái)政部門,充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用,采取直接投資、投資補(bǔ)助、資本金注入、財(cái)政貼息、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等多種方式,支持社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。

 ?。ǘ唬┩苿咏⒑侠砘貓?bào)機(jī)制。建立健全有利于促進(jìn)水資源節(jié)約和水利工程良好運(yùn)行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制,科學(xué)核定定價(jià)成本,合理確定盈利水平,鼓勵有條件的地區(qū)實(shí)行供需雙方協(xié)商定價(jià)。積極推動供需雙方在項(xiàng)目前期工作階段簽訂框架協(xié)議,約定意向價(jià)格。加快推進(jìn)用水權(quán)改革,支持社會資本通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運(yùn)營,轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益。

  六、服務(wù)監(jiān)督

 ?。ǘ┳龊庙?xiàng)目服務(wù)。按照“放管服”改革的要求,建立健全社會資本投融資合作對接機(jī)制,在確保工程質(zhì)量安全的前提下,優(yōu)化水利PPP項(xiàng)目審查審批流程,加快審查審批進(jìn)度,持續(xù)提升社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的便利度。

  (二十三)加強(qiáng)政府監(jiān)管。各級水行政主管部門要依法依規(guī)加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目的監(jiān)管,著重強(qiáng)化對合作雙方誠信履約、項(xiàng)目法人履職盡責(zé)等方面的監(jiān)督,促進(jìn)水利PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。對于社會資本方直接參與工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的,要對參建單位資質(zhì)、合同訂立、工程價(jià)款等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

  (二十四)接受公眾監(jiān)督。依法披露水利PPP項(xiàng)目信息,保障公眾知情權(quán),確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。健全公眾參與監(jiān)督機(jī)制,注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用,督促社會資本履行企業(yè)社會責(zé)任,嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供公共產(chǎn)品和服務(wù),維護(hù)公眾利益。

  七、保障措施

 ?。ǘ澹┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級水行政主管部門要充分認(rèn)識引導(dǎo)社會資本參與水利建設(shè)運(yùn)營、拓寬水利投資渠道的重要作用,健全工作機(jī)制,加強(qiáng)與發(fā)展改革、財(cái)政等部門的溝通協(xié)調(diào),共同推動各項(xiàng)工作落實(shí)到位。要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際,細(xì)化實(shí)化推進(jìn)社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的政策措施。

 ?。ǘ?qiáng)化跟蹤監(jiān)測。省級水行政主管部門要建立健全跟蹤監(jiān)測機(jī)制,開展水利PPP項(xiàng)目跟蹤問效和監(jiān)測評估,動態(tài)掌握社會資本參與水利建設(shè)運(yùn)營情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究和解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。組織開展水利PPP項(xiàng)目實(shí)施后評價(jià),通過第三方評估等方式,評價(jià)社會資本的參與程度和工作落實(shí)情況,推動有關(guān)政策不斷健全完善、落地見效。

  (二十七)做好宣傳推廣。省級水行政主管部門要加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目有關(guān)政策法規(guī)、操作規(guī)則和管理要求的培訓(xùn),做好政策宣傳解讀,引導(dǎo)好市場預(yù)期,增強(qiáng)市場信心,及時(shí)總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)和成功案例,營造社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的良好氛圍。

水利部

2022年5月31日