基于EOD試點的生態(tài)產品價值實現市場化路徑研究

隨著生態(tài)產品理論與實踐的不斷發(fā)展演進，生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式作為生態(tài)產品價值實現市場化路徑的重要組成部分，由理論研究逐步走向試點實踐。論文基于國家試點項目研究，總結了EOD模式下推進生態(tài)產品價值實現的實施要點，并結合案例分析了“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”“礦山修復治理+存量資源經營”“農村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”生態(tài)產品價值實現的四個典型類型。建議隨著EOD模式試點的不斷推進，應進一步強化理論與方法研究、市場化運作機制實踐、關鍵政策制度創(chuàng)新等，探索建立生態(tài)產品價值市場化轉化新模式、新機制。

生態(tài)產品具有鮮明的中國特色概念，是指生態(tài)系統(tǒng)通過生態(tài)過程或與人類社會生產共同作用，提供的增進人類及自然可持續(xù)福祉的產品和服務。生態(tài)產品價值實現的過程就是將生態(tài)產品所蘊含的內在價值轉化為經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的過程。建立健全生態(tài)產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是從源頭上推動生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。2018年，習近平在長江經濟帶發(fā)展座談會上強調，探索多樣化、市場化的生態(tài)產品價值實現機制。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，要求到2025年，生態(tài)產品價值實現的制度框架初步形成，提出加快完善政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑。近年來，國家高位推動生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（Eco-environment-oriented development，EOD）模式（下文簡稱EOD模式）試點工作，出臺相關政策十余部，探索將生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)融合共生，在項目時空范圍內實現生態(tài)產品價值高效轉化。本研究結合國家試點實踐案例，分析EOD模式下生態(tài)產品價值市場化轉化路徑，并提出下一階段EOD模式重點探索的方向與重點。

EOD模式研究與實踐進展

1.1研究進展

依據市場屬性，生態(tài)產品可分為純公共性生態(tài)產品、準公共生態(tài)產品、經營性生態(tài)產品三種類型。純公共性生態(tài)產品具有非競爭性和非排他性特征，主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、物種保育等生態(tài)調節(jié)服務，對于維持自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性至關重要，但一般較難實現市場交易。準公共性生態(tài)產品具有有限的競爭性和非排他性特征，需要通過制度設計及開發(fā)經營形成經營性產品，包括基于固碳、水質凈化等初級生態(tài)產品開發(fā)的生態(tài)資源權益產品，公共濕地、公共林地等公共資源性產品，以國家公園為主體的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產及其蘊含的休閑旅游、自然景觀、美學體驗等。經營性生態(tài)產品是人類勞動參與度最高的生態(tài)產品，可直接參與市場交易，主要包括生態(tài)農、林、牧、漁、中草藥產品，生態(tài)能源產品及通過延伸生態(tài)產品產業(yè)鏈生產的生態(tài)有機食品，工業(yè)品及文化產品等，還包括通過生態(tài)旅游、休閑農業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產業(yè)化形成的經營性服務。

生態(tài)產品本身具有多樣性、復雜性特征，同時不同市場屬性的生態(tài)產品也有著不同的價值實現路徑。在地方實踐中，打通生態(tài)產品價值市場化實現路徑是一項復雜的系統(tǒng)工作，涉及土地利用、產業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權益交易、金融創(chuàng)新等相關政策機制的協(xié)調與統(tǒng)一?，F階段存在的問題主要包括：（1）生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢的政策機制尚不完善，目前僅初步探索了生態(tài)產品價值核算、生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償政策制度等；（2）生態(tài)產品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現”，轉化能力明顯偏弱；（3）生態(tài)環(huán)境保護總體投入不足，資金缺口較大，社會資本和金融機構因項目缺乏投資回報機制，難以參與到生態(tài)環(huán)境保護治理中。在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠將政府統(tǒng)籌施策與市場配置資源高效統(tǒng)一、精準投入，實現生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產品相關產業(yè)開發(fā)一體化實施，帶動相關企業(yè)、金融機構等多元參與生態(tài)產品開發(fā)經營。EOD模式就是在生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)項目層面探索生態(tài)產品價值實現機制的模式之一。

“生態(tài)導向”最早由美國學者霍納蔡夫斯基在1999年提出，是從“生態(tài)優(yōu)化”強調單純“保護”向利用生態(tài)來引導區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導向”方向發(fā)展。世界上諸多國家和地區(qū)也在積極探索EOD模式的城市規(guī)劃與建設，如新加坡、美國波特蘭都市區(qū)等。我國學者辛璐等、王子婧等分析了EOD的理論、演進及內涵特征等，認為EOD模式的核心在于將生態(tài)環(huán)境保護帶來的外部經濟性（周邊資源的溢價増值）內部化，能夠解決城鄉(xiāng)建設、經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，有利于實現人與自然的和諧統(tǒng)一。周蘭萍和張留雨、王天義、李若鵬等探討了EOD推動綠色投資的相關情況，提出EOD模式可以推動我國基礎設施投資朝著綠色低碳、高質量、可持續(xù)發(fā)展的方向穩(wěn)健前行，最終實現生態(tài)治理和經濟社會的融合發(fā)展。逯元堂等研究了EOD模式實施要義，從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。袁宏川等運用博弈論、云模型初步構建了EOD項目風險評價體系。

表1 生態(tài)環(huán)境治理項目實施模式演進過程

1.2演進過程

隨著我國生態(tài)產品理論與實踐的不斷發(fā)展演進，EOD模式的內涵拓展延伸為創(chuàng)新性的項目組織實施方式，并在國家高位推動下由理念研究逐步走向試點實踐。生態(tài)環(huán)境部提出EOD模式就是通過生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)項目組合開發(fā)、統(tǒng)籌推進，通過改善生態(tài)環(huán)境質量，提升區(qū)域發(fā)展品質，將生態(tài)產品價值釋放到片區(qū)開發(fā)、生態(tài)農業(yè)、文旅康養(yǎng)等關聯產業(yè)，實現產業(yè)增值溢價，以產業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，是生態(tài)產品價值實現機制的重要組成部分。本研究認為EOD模式順應了發(fā)展需求，在國家推動與地方實踐的基礎上，推廣條件逐漸成熟，將成為區(qū)域推動生態(tài)產品價值實現市場化轉化的重要舉措之一，在生態(tài)環(huán)境保護與綠色經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

我國生態(tài)環(huán)境治理走過了近50年歷程，根據生態(tài)環(huán)境治理重點內容的不同，可將生態(tài)環(huán)境治理分為三個階段。不同階段生態(tài)環(huán)境治理成本內部化方式的不同，形成了與之配套的環(huán)境經濟政策及項目組織實施模式，如表1所示。第一階段是以工業(yè)污染治理、生活污水垃圾處理等為主的污染末端治理階段。以誰污染、誰治理為原則，污染治理投入納入企業(yè)經營成本，工程總承包（EPC）成為項目實施的主要模式。第二階段是以黑臭水體治理、污染場地與農田修復等為主的生態(tài)環(huán)境質量改善階段。以誰受益、誰付費為原則，環(huán)?；A設施投入依靠使用者付費和政府補貼，特許經營、政府和社會資本合作（PPP）等模式得到應用推廣?，F階段為第三階段，是以生態(tài)修復、生物多樣性保護、碳達峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生階段。以誰開發(fā)、誰保護為原則，探索將生態(tài)環(huán)境保護治理投資納入區(qū)域開發(fā)經營成本，EOD模式應運而生。

1.3實踐情況

目前，各地在EOD項目組織實施方面開展了實踐探索。通過生態(tài)環(huán)境治理實現生態(tài)產品價值保值增值，并通過開發(fā)經營生態(tài)農業(yè)、文旅康養(yǎng)、商業(yè)地產等關聯產業(yè)，將生態(tài)產品價值轉化為經濟效益，推動區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。如成都錦江流域綜合治理、薊運河水系治理、永定河流域治理等。2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯合發(fā)文，同意36個地方政府和企業(yè)依托項目開展第一批EOD試點工作。截止到2021年底，國家開發(fā)銀行按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則，對重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個試點項目予以傾斜支持，累計授信519億元，實現發(fā)放貸款121億元。根據36個試點項目情況，生態(tài)環(huán)境保護治理內容涉及城鎮(zhèn)污水處理及配套管網建設、河湖生態(tài)保護治理、黑臭水體治理與修復、農村人居環(huán)境整治、礦山修復與濕地建設等。通過上述生態(tài)環(huán)境保護治理，區(qū)域生態(tài)產品在供給服務、調節(jié)服務、文化服務等方面的價值得到提升，并通過生態(tài)農業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)權益、文旅康養(yǎng)、片區(qū)開發(fā)等關聯產業(yè)的開發(fā)經營實現價值轉化，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)得到培育和發(fā)展，產業(yè)收益反哺投入生態(tài)環(huán)境保護治理的良性機制得以確立。同時，試點項目在財政資金獎補、多元生態(tài)補償、政府專項債券、集體建設用地入市、政策性基金股權投資等方面積極探索新政策、新機制，促進形成財政金融等多措并舉、協(xié)同支持生態(tài)環(huán)境治理的新格局，如圖1所示。

圖1  EOD模式生態(tài)產品價值轉化路徑及創(chuàng)新機制

EOD模式生態(tài)產品價值實現實施要點

總結試點項目經驗，EOD項目實施路徑的四個主要環(huán)節(jié)為：一是保護優(yōu)先，切實解決突出的生態(tài)環(huán)境問題；二是因地制宜，結合地區(qū)實際合理、有序地發(fā)展關聯產業(yè)；三是系統(tǒng)推進，政府和市場協(xié)同發(fā)力；四是破解瓶頸，探索新機制新舉措推動生態(tài)產品價值實現。

2.1 堅持理念：保護優(yōu)先，綠色發(fā)展

EOD項目策劃與實施須堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，首要任務是解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，增值自然資本，厚植生態(tài)產品價值，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。第一批36個試點項目涉及的生態(tài)環(huán)境保護治理內容包括水環(huán)境綜合整治、固體廢物處理處置、農村人居環(huán)境整治、礦山修復、荒漠化治理、城市環(huán)境綜合整治等。其中，水環(huán)境綜合治理類項目數量最多，占試點項目環(huán)境治理類項目總數的45%，主要原因是現階段水環(huán)境質量改善后關聯的土地利用、文旅康養(yǎng)等產業(yè)增值，地產類項目收益相對較好，有利于對生態(tài)環(huán)境治理投入的反哺，生態(tài)產品價值市場化轉化路徑和方式相對較為成熟。由此可見，生態(tài)產品是自然資源的產物，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)產品價值實現的基礎，EOD項目的策劃應充分結合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的需求與生態(tài)資源的特色優(yōu)勢，識別具有實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高、對關聯產業(yè)具有較強的價值溢出特點的生態(tài)環(huán)境保護與修復項目，以及與生態(tài)環(huán)境關聯度高、經濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的產業(yè)開發(fā)項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設計，明確項目投資規(guī)模、建設內容、技術路線等。

2.2 產業(yè)融合：因地制宜，合理開發(fā)

根據生態(tài)環(huán)境質量的改善對關聯產業(yè)或區(qū)域開發(fā)發(fā)揮的價值提升作用，EOD項目策劃中應因地制宜地選擇適宜當地發(fā)展相關產業(yè)及相關權益交易，促進生態(tài)環(huán)境質量改善與提升產生的生態(tài)價值轉換為經濟價值。結合試點工作，EOD項目中生態(tài)價值轉換為經濟價值的路徑主要包括四類：（1）關聯產業(yè)形成價值，通過提升周邊生態(tài)環(huán)境質量，帶動區(qū)域關聯產業(yè)等發(fā)展從而形成相關經營收益。如依托潔凈的水源、清潔的空氣、適宜的氣候等自然本底條件，適度發(fā)展數字經濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產業(yè)；依托優(yōu)美的自然風光、歷史文化遺存、中醫(yī)藥資源稟賦，引進社會資本，打造文旅休閑、醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生等多元業(yè)態(tài)發(fā)展。（2）依托修復的土地進行產業(yè)開發(fā)獲得收益。如對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法、依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地從事生態(tài)產業(yè)開發(fā)而獲取收益。（3）生態(tài)資源的權益交易形成的收益價值，如通過生態(tài)環(huán)境治理，獲得集體建設用地交易收益、生態(tài)林建設指標、能源資源配額指標等；通過碳匯增量、排污權、用能權等資源權益指標交易的方式，獲得相關收益等。（4）生態(tài)補償收益，主要依據生態(tài)保護補償制度，獲得中央和省級財政參照生態(tài)產品價值核算結果、生態(tài)保護紅線面積等因素分配的資金，以及生態(tài)產品供給地從受益地按照自愿協(xié)商原則獲得的橫向生態(tài)保護補償資金等。

2.3 系統(tǒng)推進：政府主導，市場運作

EOD項目內容既涉及公益類、準經營類的生態(tài)環(huán)境治理內容，又涉及產業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等經營類項目，復雜性強，涉及面廣，需政府和市場協(xié)同發(fā)力，建立政府主導有力、社會參與有序、市場調節(jié)有效的運行機制，整合資源、多措并舉，打通生態(tài)產品價值的實現路徑，如圖2所示。政府注重發(fā)揮其在項目捆綁、資源搭配、制度設計、特許經營、資金獎補、績效考核和營造氛圍等方面的主導作用。一是強化項目系統(tǒng)謀劃和頂層設計，合理確定項目實施邊界和目標要求，明確部門分工與合作，確保EOD項目規(guī)劃—建設—運營一體化實施、整體統(tǒng)籌推進。二是對EOD各子項目的審批、建設、運營、績效考核履行監(jiān)管職責，確保EOD項目實現公益部分預期成效目標。三是為項目實施合理配置資源，結合實際綜合運用專項資金、PPP、特許經營等政策支持EOD項目實施，推動建立EOD模式下生態(tài)產品價值實現的核算、定價、調價與績效考核機制，探索開展區(qū)域GDP與GEP增量統(tǒng)計與獎補。同時，EOD模式本質上是市場化的項目運作方式，應充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，提供投—建—管—運等系統(tǒng)解決方案，并不斷拓展延伸產業(yè)鏈、價值鏈，探索新技術、新工藝、新模式，提高保護修復與開發(fā)經營效率，推動區(qū)域關聯產業(yè)發(fā)展，實現生態(tài)產品價值的高效轉化。

圖2 EOD項目市場化運作流程示意圖

2.4 創(chuàng)新實踐：破解瓶頸，機制創(chuàng)新

現階段，我國生態(tài)產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題尚未得到有效解決，保護生態(tài)環(huán)境的利益導向機制也尚未形成，生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢的能力較弱。運用EOD模式探索破解生態(tài)產品價值實現難點問題，是EOD試點項目的實施目標與重點內容之一，如表2所示。一是發(fā)展理念創(chuàng)新，破解生態(tài)產品 “度量難”問題。生態(tài)環(huán)境部和中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心發(fā)布了《陸地生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）核算技術指南》，指導多地開展區(qū)域尺度生態(tài)產品價值絕對量的核算，主要用于生態(tài)文明建設目標考核和生態(tài)產品價值實現等工作。在EOD模式下，生態(tài)產品價值核算注重由EOD項目帶來的GEP增量，用以科學制定和衡量EOD項目生態(tài)環(huán)境目標及效益，核算空間范圍為EOD項目邊界范圍，時間為項目周期（10～30年），是EOD項目目標指標制訂及考核的理論與方法創(chuàng)新，亦是生態(tài)產品價值核算方法的應用創(chuàng)新。二是產業(yè)融合創(chuàng)新，解決生態(tài)產品“抵押難”問題。在當前金融體系下，生態(tài)產品很難作為抵押物進行融資貸款。EOD模式下生態(tài)環(huán)境關聯度高、經濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的產業(yè)開發(fā)收益為項目融資創(chuàng)造了條件。三是運作模式創(chuàng)新，解決生態(tài)產品“交易難”問題。EOD項目由一個市場主體進行商業(yè)化運作，邊界范圍、資產權屬、收益權利、風險職責清晰，實現了生態(tài)資源—資產—資本相統(tǒng)一，交易主體與權益明晰。四是投融資模式創(chuàng)新，解決生態(tài)產品“變現難”問題。EOD模式統(tǒng)籌運用財政資金和資源實現開發(fā)經營，生態(tài)產品價值在項目內通過反哺機制形成穩(wěn)定現金流，實現了生態(tài)產品價值轉化為經濟效益。

EOD模式生態(tài)產品價值實現典型案例

結合理論研究與試點探索，現階段EOD模式下生態(tài)產品價值實現可分為四種典型情況：一是城市環(huán)境綜合整治+土地利用等；二是礦山修復治理+存量資源經營等；三是農村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)等；四是荒山荒地綜合整治+清潔能源等。本研究結合試點項目，分類分析EOD模式生態(tài)產品價值實現路徑。

表2  EOD模式破解生態(tài)產品價值實現難點的具體舉措

3.1 案例一：城市環(huán)境綜合整治+土地利用

“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”生態(tài)產品價值實現路徑是通過區(qū)域內生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理，恢復了區(qū)域優(yōu)質的自然環(huán)境、清潔的空氣、舒適的休閑體驗等，提升了生態(tài)調節(jié)服務和文化服務價值，提高了區(qū)域發(fā)展品質，為環(huán)境敏感型產業(yè)集聚區(qū)開發(fā)與經營創(chuàng)造了條件，推動生態(tài)優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢。重慶廣陽島EOD試點項目是“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”的典型案例。本項目位于重慶廣陽島片區(qū)長江以南區(qū)域，包括廣陽島10平方千米和廣陽島片區(qū)長江以南105平方千米，片區(qū)功能定位為習近平生態(tài)文明思想集中體現地、長江經濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)，價值定位為“長江風景眼、重慶生態(tài)島”。項目由一個市場主體（重慶廣陽島生態(tài)城投資發(fā)展有限公司）投資—建設—運營一體化實施。項目內容包括區(qū)域內生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護以及大數據、大健康、大文旅等環(huán)境敏感型產業(yè)集聚區(qū)開發(fā)運營。生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護內容包括長江岸線生態(tài)修復、廣陽島全島生態(tài)修復、廣陽灣長江內河流域整治、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理等。產業(yè)集聚區(qū)開發(fā)運營包括新興產業(yè)集聚區(qū)、歷史及生態(tài)文明展示基地、旅游休閑綜合服務配套設施等。產業(yè)集聚區(qū)經營收益為項目創(chuàng)造了良好的現金流，打通了社會資本和金融機構參與投資的路徑，保障了生態(tài)環(huán)境保護治理的持續(xù)投入與運維，大大提高了投資效率與生態(tài)環(huán)境效益。

重慶廣陽島EOD試點項目中生態(tài)環(huán)境綜合治理與產業(yè)集聚區(qū)開發(fā)投資各占約50%。資金籌措中，市場主體自有資金（政府注資占55%）投資占總投資的23%，其他為債務融資。債務融資中，政府專項債占總投資的11%；國家開發(fā)銀行貸款占總投資的66%，貸款期限20年。信貸結構為項目建成后形成的可供抵押經營性資產和持有的土地提供最高額抵押擔保。本項目通過運營收益、片區(qū)內基礎設施維護及特許經營收益、子公司房地產開發(fā)凈現金流，項目盈余資金達到還本付息資金最低要求的1.76倍，投資收益與償債能力有保障，且政府資金投入遠低于生態(tài)環(huán)境綜合治理投入。本項目通過采用EOD模式，充分實現了生態(tài)產品價值市場化轉化，打造了區(qū)域生態(tài)與產業(yè)一體化發(fā)展新路徑。

3.2 案例二：礦山修復治理+存量資源經營

“礦山修復治理+存量資源經營”生態(tài)產品價值實現路徑是通過礦山修復治理，盤活廢棄礦山、工業(yè)遺址等存量資源，推進相關資源權益集中流轉經營，并統(tǒng)籌實施生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整治和配套設施建設，提升文化旅游開發(fā)價值。馬鞍山礦山EOD試點項目是“礦山修復治理+存量資源經營”的典型案例。本項目位于安徽省馬鞍山市雨山區(qū)向山鎮(zhèn)，涉及面積總計約63.6平方千米，是馬鞍山市“打造安徽省的杭嘉湖、長三角的白菜心”的重要抓手，由馬鞍山市兩山綠色生態(tài)環(huán)境建設有限公司（以下簡稱“兩山公司”）采用BOT（建設—經營—轉讓）模式實施，特許經營期30年，建設期約3年，運營期約27年。建設內容包括礦山生態(tài)修復工程、水務環(huán)保治理工程、土地整治工程、產業(yè)升級提升工程等。運營收入主要包括碳匯交易收入、文旅經營收入、經濟林凈收入、停車場收入、一般工業(yè)固廢填埋收入、廢棄礦山資源利用收入和土地整理工程收入等。

馬鞍山礦山EOD試點項目資金籌措中，項目資本金占總投資的20%，馬鞍山市國有資管理委員會代表政府出資50%，其余資本金主要為國家綠色發(fā)展基金出資組建合伙企業(yè)增資兩山公司。項目融資方面，中國農業(yè)發(fā)展銀行提供3年期“前期貸”+15～20年期“項目貸”。專項債方面，發(fā)行約占總投資22%的政府專項債。省財政廳每年投入長江經濟帶專項引導資金以及省級山水林田湖草項目基金，用于支持項目建設。本項目通過采用EOD模式，為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理和產業(yè)轉型升級提供新思路和實踐樣本，是生態(tài)產品價值實現的有益嘗試。

 3.3 案例三：農村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)

“農村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)”生態(tài)產品價值實現路徑是通過農村生態(tài)環(huán)境綜合治理進一步強化項目所在區(qū)域特有的資源稟賦，發(fā)展高經濟附加值的生態(tài)種養(yǎng)等，科學運用先進技術實施精深加工，并依托優(yōu)美自然風光、歷史文化遺存，推進旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展，拓展延伸生態(tài)產品產業(yè)鏈和價值鏈。山東日照美麗鄉(xiāng)村EOD試點項目是“農村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)”的典型案例。日照市是我國濱海生態(tài)、宜居、旅游、現代化港口城市和臨港產業(yè)基地，也是新亞歐大陸橋經濟走廊主要節(jié)點城市和“一帶一路”海上合作戰(zhàn)略支點。日照水庫擔負著城市居民生活用水及東部沿海區(qū)域大工業(yè)項目的供水任務，對區(qū)域發(fā)展起著舉足輕重的作用。本項目由日照市水務集團有限公司作為市場主體進行一體化實施。項目內容包括日照水庫周邊生態(tài)濕地保護修復與治理工程以及生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游關聯產業(yè)聯合開發(fā)。項目通過對區(qū)域內村莊搬遷及環(huán)境整治、濕地修復等環(huán)境治理工程的實施，打造水庫生態(tài)屏障圈，提升水庫及周邊環(huán)境品質，搭建生態(tài)產業(yè)良好基礎，同時以庫區(qū)土地資源、水資源、生態(tài)資源等資源綜合開發(fā)為載體，培育形成特色產業(yè)，采取生態(tài)農業(yè)—深加工業(yè)、生態(tài)漁業(yè)—平臺銷售等產業(yè)鏈延伸、一二三產業(yè)融合，推動公益性較強、收益性差的水源地生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游關聯產業(yè)有效融合，減輕政府生態(tài)環(huán)境治理投入，實現水源地保護、優(yōu)質資源升值、鄉(xiāng)村振興三大目標有機統(tǒng)一。

山東日照美麗鄉(xiāng)村EOD試點項目生態(tài)環(huán)境治理與修復項目投資占總項目投資比例為23%。資金籌措方面，日照市水務集團有限公司自籌30%，70%的資金通過源水費質押貸款、林權抵押貸款，爭取國開行、農發(fā)行等政策性銀行貸款，以及國家涉農資金及生態(tài)文明建設專項資金等多元化的資金籌措渠道獲得。項目通過生態(tài)農產品、生態(tài)漁產品銷售收益及文化旅游收益等，保障項目償債能力，同時降低了政府生態(tài)環(huán)境治理投入。項目通過EOD模式實施，探索出發(fā)展生態(tài)產業(yè)、促進鄉(xiāng)村振興的實施路徑。

3.4 案例四：荒山荒地綜合整治+清潔能源

“荒山荒地綜合整治+清潔能源”是推進荒山荒地、石漠化等綜合整治，合理利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游、清潔能源等產業(yè)。庫布其沙漠EOD試點項目是“荒山荒地綜合整治+清潔能源”的典型案例。庫布其沙漠EOD試點項目通過防沙治沙工作的開展恢復了沙漠生態(tài)系統(tǒng)，同時取得了顯著的經濟效益，走出了一條生態(tài)與經濟并重的中國特色沙漠綜合治理之路[30]。庫布其沙漠是全國第七大沙漠，也是京津冀地區(qū)三大風沙源之一。30年前，庫布其沙漠惡劣的環(huán)境和匱乏的資源導致地區(qū)產業(yè)基礎薄弱，經濟極度落后。億利集團在近30年的治沙過程中建立了相對成熟的產業(yè)化治沙模式。本項目由億利集團進行一體化實施，項目內容包括沙漠生態(tài)環(huán)境治理項目與產業(yè)開發(fā)項目兩大類，通過500平方千米沙漠生態(tài)林種植，構筑庫布其北緣生態(tài)防護體系，遏制荒漠化進程，并以此為基礎，探索將沙漠生態(tài)修復與沙資源、沙產業(yè)開發(fā)項目融合，建設馬鈴薯種植及深加工基地、光伏生態(tài)數字化產業(yè)園等具有穩(wěn)定收益來源的產業(yè)項目。項目立足于庫布其資源稟賦現狀，通過對沙漠生態(tài)環(huán)境的修復與治理，推動建立健全區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能，實現可持續(xù)發(fā)展。同時在生態(tài)修復基礎上做強產業(yè)鏈條，打造集防沙治沙、農牧業(yè)種植、種養(yǎng)業(yè)循環(huán)產業(yè)化發(fā)展、農工貿旅建設等一體化的產業(yè)示范，促進一二三產深度融合，并利用部分產業(yè)收益反哺沙漠治理投入，為生態(tài)環(huán)境治理效果的維持及可持續(xù)提供保障，達到生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)的有機融合。

庫布其沙漠EOD項目生態(tài)環(huán)境治理投入占總項目投資金額的比例約為10%。項目公司自有資金比例約為21%，市場主體通過林權抵押貸款，歐投行、亞投行、德促行等國際金融組織貸款，國開行、農發(fā)行等國內政策性金融機構貸款，生態(tài)治理專項資金及信托、基金等渠道籌集資金比例為79%。項目通過馬鈴薯種植、深加工產品的銷售以及光伏發(fā)電上網獲得收益，項目具備較好的盈利能力和清償能力，大幅度降低了政府對生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，減輕了政府資金投入的負擔。項目以EOD模式進行沙漠化治理，通過產業(yè)化治沙方式破解了治理生態(tài)環(huán)境動力不足的難題，充分調動社會資本積極性，主動解決“錢從哪里來”“利從哪里得”“如何可持續(xù)”等問題，并通過“國家扶持、市場運作、金融支持、多方參與”的共治創(chuàng)新方式，實現生態(tài)產品價值，創(chuàng)造生態(tài)財富，走出一條生態(tài)與經濟并重的中國特色沙漠綜合治理之路。

總結與展望

回歸EOD模式概念是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)的導入與培育為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，推動生態(tài)環(huán)境治理與關聯產業(yè)的有效融合，一體化實施。EOD模式主要解決了三個方面的問題：

（1）生態(tài)環(huán)境保護與產業(yè)發(fā)展互為依托，有機融合，區(qū)域生態(tài)產品保值增值的良性機制得以建立。良好的生態(tài)環(huán)境作為生產要素，為關聯產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件，生態(tài)產品價值依托關聯產業(yè)的開發(fā)得以轉化。同時關聯產業(yè)的經營收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護與治理投入中，實現區(qū)域生態(tài)產品保值增值，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供保障和基礎。

（2）充分運用市場化、商業(yè)化的方式，有效解決了生態(tài)產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”的問題，提高了生態(tài)價值轉化的效率。EOD項目將產業(yè)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護內容一體化實施，即由一個市場主體，統(tǒng)一投資建設與運營維護，具有邊界范圍清晰、主體責任明確、市場機制充分、價值轉化高效、生態(tài)環(huán)境效益持續(xù)等特點，大大調動了項目主體的主觀能動性。

（3）EOD項目通過“肥瘦搭配”，解決了生態(tài)環(huán)保項目融資缺乏抵押物和現金流的問題，為市場化融資創(chuàng)造了條件，破解了生態(tài)環(huán)境保護投入不足的問題。實施EOD模式順應了現階段區(qū)域推動經濟發(fā)展和保護相互統(tǒng)一的現實需要，踐行“兩山”理念，推進生態(tài)產品價值實現，支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設。

目前我國EOD模式仍處于試點探索階段，試點項目因地制宜，多措并舉，在實施路徑與機制政策等方面開展了有益探索，取得了初步成效。依據EOD試點項目的開展情況，推動生態(tài)產品價值實現須堅持保護優(yōu)先，切實解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，厚植生態(tài)產品價值，結合地區(qū)實際合理有序地發(fā)展關聯產業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢，并在實施過程中政府和市場協(xié)同發(fā)力，探索生態(tài)產品價值實現的新機制、新舉措?，F階段EOD模式下“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”“礦山修復治理+存量資源經營”“農村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”等四種類型較為典型，路徑清晰、經驗成熟，通過試點工作的深入推進，將會有更多生態(tài)產品價值實現的市場化路徑得到探索和實踐。

基于本研究，建議在EOD理論與方法研究方面，不斷深化EOD與“兩山”理論、生態(tài)產品價值實現與第四產業(yè)、生態(tài)經濟與生態(tài)產業(yè)化等國際國內相關理論研究，研究建立基于生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展現狀目標的EOD重大項目規(guī)劃設計方法體系。在EOD項目運作與投融資實務方面，應針對不同類型EOD項目的投資回報機制，探索適用的運作方式、交易結構、投融資模式、招采方式等，明確地方國企、社會資本、金融機構參與的具體方式，引導和規(guī)范EOD項目實施與管理。在EOD關鍵政策制度創(chuàng)新方面，深化EOD實施相關土地、財政、金融、稅收等政策研究，為建立生態(tài)產品價值實現市場化路徑的新模式、新機制提供參考和借鑒。

參考文獻（略）

本文作者：趙云皓，徐志杰，辛璐，王志凱，盧靜（通訊作者），生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心

來源：生態(tài)經濟.原文標題《生態(tài)產品價值實現市場化路徑研究——基于國家EOD 模式試點實踐》.2022-06-02網絡首發(fā)