地方政府專項債券發(fā)行及資金使用存在的問題及對策

摘要：近兩年，為有效對沖經(jīng)濟下行沖擊，2020年中央實施積極的財政政策，其中地方政府新增專項債券規(guī)模 由2019年的2.15萬億元增加到3.75萬億元，為地方落實“六?！比蝿?wù)提供資金保障。隨著專項債券規(guī)模的增加，管好用好專項債券資金成了重中之重。本文就新增地方政府專項債券發(fā)行及使用情況展開了研究，首先闡述了新增專項債券概念、支持領(lǐng)域、使用要求、發(fā)行情況等，然后深入剖析了目前地方政府債券在發(fā)行、資金使用方面存在的問題，最后針對問題提出優(yōu)化政府債券管理的意見建議，以期加強新增專項債券管理，發(fā)揮專項債券資金效益，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；專項債券；債券發(fā)行；資金使用管理

前言

一、政府專項債券的內(nèi)涵及發(fā)行主體

二、地方政府專項債券發(fā)行及資金 使用存在的問題

三、加強地方政府專項債券發(fā)行及 資金使用的建議

四、總結(jié)

前言

為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，中央政府實施積極的財政政策，政府專項債券對于地方經(jīng)濟穩(wěn)定增長發(fā)揮著越來越重要的作用，增加地方政府可用資金，加快發(fā)行專項債券，作為積極財政的一個重要發(fā)力點，預(yù)計在今后一段時期，專項債券的發(fā)行規(guī)模會快速增長。我國從2015年開始發(fā)行專項債券，發(fā)行時間不長，在發(fā)行和使用過程存在一定的問題，因此有必要對存在問題進行調(diào)查分析，結(jié)合地方政府實際情況探索應(yīng)對措施，提出相應(yīng)政策建議。

一、政府專項債券的內(nèi)涵及發(fā)行主體

債券是指各類經(jīng)濟主體為籌資負債資金而向投資人出具的、承諾按一定水平利率定期支付利息，到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。按照發(fā)行主體不同，債權(quán)可分為政府債券、金融債券和公司債券。地方政府債券按資金用途可分為一般債券和專項債券。專項債券是地方政府為建設(shè)某專項具體工程籌集資金而發(fā)行的債券。其發(fā)行主體是省、自治區(qū)直轄市政府，主要用于重點領(lǐng)域和重大項目建設(shè)，專項債券收入、本金、利息均納入政府性基金預(yù)算管理，本金及利息通過政府性基金收入、專項收入等償還，利息不能由通過發(fā)行專項債償還。 截至2020年年末，全國地方政府債務(wù)余額256615億元，其中，專項債務(wù)129220 億元，占比50.4%,專項債券占地方政府債務(wù)總額超過一半，在我國，專項債作為地方政府重要的融資方式，加強專項債的管理顯得尤為重要。

二、地方政府專項債券發(fā)行及資金 使用存在的問題

(一)政府專項債券發(fā)行存在的問題

1. 政府專項債券項目儲備質(zhì)量不高
發(fā)行項目儲備不均衡、存在策劃難、發(fā)行難。當(dāng)前財政部門負責(zé)政府專項債券發(fā)行項目策劃工作，依照新增債券的發(fā)債需求和地方政府經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r儲備項目，不是由項目主管部門或?qū)嵤﹩挝蛔霾邉澒ぷ?，存在對具體項目預(yù)期收益、資金平衡方案、項目風(fēng)險評估等 的因素認知不到位、相關(guān)政府職能部門 配合不到位的情形，造成進入項目庫的項目存在精準(zhǔn)度不夠、內(nèi)容不夠完備， 有缺項的問題。

2. 政府債券發(fā)行結(jié)構(gòu)不合理
2015年財政部發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》,次年財政部出臺《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》,明確要求專項債券項目應(yīng)有一定收益，還本付息來源為一定期限內(nèi)公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖?。這就要求地方政府融資建設(shè)項目收益必 須全覆蓋，且平衡區(qū)域限定在項目實施范圍內(nèi)，這勢必造成結(jié)構(gòu)不合理問題。 隨著國內(nèi)經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，政府債券發(fā)行門檻勢必會提高，省級政府要求除外債轉(zhuǎn)貸項目外，未分配地方一般政府債券額度全部為發(fā)行新增專項債券，因?qū)崿F(xiàn)項目融資和收益自平衡是新增專項債券發(fā)行的必要條件，受發(fā)行條件和土地市場供給等政策制約，存在著專項債和政府發(fā)債需求結(jié)構(gòu)不合理問題。

3. 項目工程節(jié)點與債券資金下達時間不吻合
大型重點項目建設(shè)一般都有嚴(yán)格的工程付款節(jié)點，到節(jié)點之后便由監(jiān)理方進行勘察，等各項工作達標(biāo)之后便到了撥付工程款的時間點，此項工作的時間點是可以預(yù)知的，也是可以嚴(yán)格把控的，然而地方政府專項債券資金的下達時間是地方政府無法確定的，雖然可 以通過墊付的方式等資金下達后進行調(diào)賬，但若墊付資金過大，勢必會對地方財力造成較大影響。

(二)政府專項債券資金使用存在的問題

1. 政府債券資金使用效果不理想
部分項目存在建設(shè)推進慢、支出進度慢問題，在使用政府債券方面有遲緩現(xiàn)象，降低了債券資金使用效益。部分項目未能在債券資金到達后即時投入使用，形成實物工作量。項目未完成基本的開工條件，存在前期規(guī)劃和設(shè)計、立項、可研、環(huán)評等手續(xù)不全，項目遲遲不能開工，造成資金閑置時間長，撥付進度慢情況，存在“錢等項目”問題，原因主要在于受項目節(jié)點資金需求與債券資金下達撥付時間點不一致；項目沒有達到開工條件，前期項目篩選不合 理；也有自然災(zāi)害等因素影響。

2. 政府專項債券項目使用用途有限
目前地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)很重，很多基礎(chǔ)設(shè)施項目資金需求很大，包括義務(wù)教育大班額項目、老舊小區(qū)改造項目、環(huán)境保護項目、農(nóng)村公路安全防護項目等?；A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的迫切需求及財政預(yù)算資金有限的矛盾非常突出，項目沒有足夠的預(yù)算資金支 持。但此類大部分為純公益項目，沒有項目收益，無法發(fā)行專項債券。目前很多原計劃通過政府購買服務(wù)、政府投資基金以及社會資本合作等形式實施的棚戶區(qū)改造、道路交通、教育等很多基礎(chǔ)設(shè)施項目均已開工建設(shè)，目前在建項目后續(xù)融資缺口較大，落實資金來源存在很大困難，下一步即將影響建設(shè)項目的繼續(xù)實施或付款，形成墊資和拖欠，甚至?xí)绊懡ㄔO(shè)工程質(zhì)量，此類項目若使用專項債資金需通過合規(guī)程序調(diào)整專項債券使用用途。

3. 未來幾年還本付息壓力劇增
從2009年開始實施積極的財政政策，財政赤字持續(xù)增加，債務(wù)規(guī)模也急劇擴大，債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2020年1-11月份，債務(wù)付息支出同比增長16.1%,超出支出總額 增速15.4個百分點。截至2020年底，全 國地方政府債務(wù)余額達25.66萬億元，其中專項債務(wù)12.92萬億元，據(jù)測算 “十四五”時期，多數(shù)省市的債務(wù)還債壓力很大，大約四分之一的省級財政用于債務(wù)的還本付息的數(shù)額將超過一半的財政收入。增加債務(wù)雖然可以緩解特殊時期財政緊缺的壓力，地方政府的債務(wù)本金不斷累積增加，償債壓力會越來越大，償債風(fēng)險會越來越高，勢必會形成財政、金融系統(tǒng)性風(fēng)險，若是不加以防范的話，將直接影響地方政府公共服務(wù)供給能力，降低政府公信力。

4. 債券投向存在區(qū)域差異
國家不斷擴大地方政府專項債券資金的適用范圍，涉及各種重點民生領(lǐng)域，然而擴大的這些范圍對于區(qū)縣一級政府，尤其是落后欠發(fā)達地區(qū)來講，就有點“食之無味，棄之可惜”的感覺，欠發(fā)達地區(qū)沒有地鐵、大型城市停車場、農(nóng)林水利抑或者其他生態(tài)環(huán)保等項 目，更多的是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育支出等無收益的公益性政府項目， 就擴大的范圍看上去更像是給發(fā)達地區(qū)進一步建設(shè)散開的大門，雖然適用范圍也包含棚戶區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施等，但對于欠發(fā)達地區(qū)能使用的項目實 在較少，更何況今后棚戶區(qū)改造項目也將不再是專項債券資金使用的重點。

三、加強地方政府專項債券發(fā)行及 資金使用的建議

(一)全力做好政府債券資金項目儲備工作

完善政府債券項目儲備。通過編制發(fā)債項目案例、建立長期重點項目謀劃意見，引導(dǎo)擴展思路引導(dǎo)完善債券項目庫。 一是完善第三方評估報告(財務(wù)報告、法律意見書)機制，通過政府購買服務(wù)的形式，建立會計師事務(wù)所或律師事務(wù)所第三方機構(gòu)庫，吸引更多的優(yōu)質(zhì)第三方機構(gòu)參與到債券發(fā)行工作中來， 形成規(guī)模效應(yīng)，降低費用，提高“兩案一書”的編制質(zhì)量，提高發(fā)債效率。二 是按照“資金跟著項目走”的原則，充分了解政策走向，及時與上級部門溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同發(fā)改、行業(yè)主管部門做好債券項目篩選工作，盡可能多的儲備優(yōu)質(zhì)項目。

(二)繼續(xù)加強政府債務(wù)風(fēng)險管控

樹立正確的政績觀和科學(xué)發(fā)展觀， 將政府債務(wù)償還納入單位考核事項，黨政領(lǐng)導(dǎo)需提高政治站位，對政府債券負總責(zé)，財政部門要增強風(fēng)控意識，會同發(fā)改、審計等有關(guān)單位持續(xù)關(guān)注專項債項目實施情況，建立風(fēng)險預(yù)警機制，在債務(wù)風(fēng)險防控工作上要形成合力。嚴(yán)格 落實發(fā)行地方政府專項債券“終生負責(zé) 制”,嚴(yán)防法定政府債務(wù)風(fēng)險，杜絕出現(xiàn)一屆領(lǐng)導(dǎo)發(fā)債、 一屆領(lǐng)導(dǎo)還債的尷尬情況。

結(jié)合省對市政府債務(wù)管理指標(biāo)內(nèi)容，制定對各縣(市、區(qū))政府債務(wù)管 理綜合考核指標(biāo)和目標(biāo)考核值，強化樹立化債也是政績的觀念?？茖W(xué)制定縣 (市、區(qū))政府債務(wù)管控差異化考核目 標(biāo)和存量債務(wù)壓減計劃，確保將全市債 務(wù)風(fēng)險等級控制在黃色區(qū)域，實現(xiàn)全市風(fēng)險管控目標(biāo)。

(三)做好政府債務(wù)還本付息工作

在年初制定還本付息計劃的基礎(chǔ)上， 結(jié)合年中新增政府債券額度情況，進一步完善全年還本付息臺賬；為預(yù)防政府 償債風(fēng)險，將政府債券、外債項目等 還本付息情況納入年終考核，強化各縣(市、區(qū))政府償債責(zé)任意識；嚴(yán)格控制債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)新增債券規(guī)模，嚴(yán)格落 實政府債券償還責(zé)任，優(yōu)先保障債券本息償還，確保不出現(xiàn)債券償付風(fēng)險。關(guān)注政研君，掌握政策風(fēng)。敬請關(guān)注 政研君微信公眾號

(四)管好用好新增專項債券資金

堅持資金跟著項目走的原則，在債 券資金分配時優(yōu)先向在建、手續(xù)齊全項 目傾斜，確保資金下達后即能形成實物工作量，提高債券資金使用效益。配合審計部門開展專項債券資金監(jiān)督檢查， 督促項目單位嚴(yán)格執(zhí)行專項債券負面清 單，確保債券資金用得快、用得好、效益高。

(五)突出重點推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，按照木桶原理，建議向西部或欠發(fā)達區(qū)域傾斜， 均衡發(fā)展進而帶動整個經(jīng)濟的發(fā)展。借助政策優(yōu)勢，避免發(fā)債周期與項目節(jié)點 不匹配?？梢钥紤]拿財力補充，另一 方面嚴(yán)格按照本年度資金需求，申請資金，提高資金的使用效率。同時，也可以側(cè)重在建或能盡快開工的項目。

四、總結(jié)

綜上所述，地方政府應(yīng)強化專項債發(fā)行工作，針對發(fā)行和使用過程存在的問題，從債券資金項目儲備、債務(wù)風(fēng)險管控、債務(wù)還本付息等方面加強管理， 提高地方專項債使用效率，切實防范政府債務(wù)累計風(fēng)險，維護政府債券信譽和財政金融穩(wěn)定。