如何做好專項(xiàng)債券工作？（各地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)）

地方政府債券自2009年開始試點(diǎn)發(fā)行，2015年隨著《預(yù)算法》的修改實(shí)施而正式起步，至今已經(jīng)13年。新增專項(xiàng)債券的規(guī)模從2015年的1000億元，到2022年已發(fā)行超過4萬億元，逐步成為了地方政府最主要的建設(shè)資金來源。

2022年專項(xiàng)債券的規(guī)模達(dá)到了歷史新高，與此同時(shí)政策又面臨較大的變化，包括兩部委對(duì)項(xiàng)目的共同審核，對(duì)債券資金支出進(jìn)度的嚴(yán)格要求，下半年項(xiàng)目投向領(lǐng)域的增調(diào)，兩部委多批次的項(xiàng)目申報(bào)等等。面對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策要求的變化，各地有從容也有不適應(yīng)。泓創(chuàng)智勝根據(jù)近年對(duì)多省份的市場(chǎng)調(diào)研情況，對(duì)各地專項(xiàng)債券工作中的一些好的經(jīng)驗(yàn)做法做了簡(jiǎn)單整理。

一、制度層面

1、建立評(píng)審體系

建立評(píng)審體系，包括制定明確的項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審程序。早的省份在2018已經(jīng)建立了統(tǒng)一的省級(jí)評(píng)審體系，部分省份自2019-2020年也相繼建立了省級(jí)評(píng)審體系。

首先是制定完善的項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)并執(zhí)行，并且跟隨政策的變化，不斷優(yōu)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)明確，一是可以彌補(bǔ)評(píng)審人員專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)的欠缺，避免個(gè)人因素評(píng)判干擾，確保發(fā)行項(xiàng)目符合政策、制度及實(shí)際情況。二是有利于指導(dǎo)基層的項(xiàng)目準(zhǔn)備和申報(bào)工作，確保工作穩(wěn)妥有序，規(guī)范開展。建立系統(tǒng)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)后，即使政策發(fā)生變化，也主要基于原有政策的延續(xù)和調(diào)整，相應(yīng)的項(xiàng)目準(zhǔn)備工作只需要微調(diào)；如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，省、市、縣區(qū)、項(xiàng)目單位各級(jí)對(duì)于項(xiàng)目的具體要求都有各自不同的理解，再加上政策的變化，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量差距較大，與現(xiàn)行政策差距過大，內(nèi)部溝通消耗巨大，兩部委的評(píng)審?fù)ㄟ^率較低，整體專項(xiàng)債券工作事倍功半。

其次是建立規(guī)范成熟的評(píng)審流程，部分省份的經(jīng)驗(yàn)包括：

（1）項(xiàng)目按投向領(lǐng)域進(jìn)行小組劃分，邀請(qǐng)省級(jí)行業(yè)主管部門參與各組評(píng)審，保障項(xiàng)目評(píng)審的專業(yè)性；

（2）不斷豐富評(píng)審專家隊(duì)伍及其經(jīng)驗(yàn)。已建立評(píng)審體系的地區(qū)，很多評(píng)審專家都具有多年的項(xiàng)目評(píng)審經(jīng)驗(yàn)，不僅專業(yè)，還保障評(píng)審的高效率，一周時(shí)間可以集中評(píng)審約2000個(gè)項(xiàng)目。不僅如此，有些省份還會(huì)邀請(qǐng)中債登、滬深兩所等發(fā)行機(jī)構(gòu)參與本省的評(píng)審工作。

（3）評(píng)審方式不斷優(yōu)化。各地現(xiàn)有的評(píng)審方式包括不限于：基礎(chǔ)審核、重點(diǎn)項(xiàng)目（領(lǐng)域）評(píng)審、特定行業(yè)評(píng)審、發(fā)行機(jī)構(gòu)評(píng)審等，單輪、多輪、抽審、實(shí)地調(diào)研、首發(fā)項(xiàng)目前置審，續(xù)發(fā)項(xiàng)目跟蹤審等多種評(píng)審方式。

（4）評(píng)審信息公開，并從省級(jí)層面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整指導(dǎo)，給予及時(shí)修改的機(jī)會(huì)。信息公開是專項(xiàng)債券的特有屬性，從資料到發(fā)行，到建設(shè)內(nèi)容與資金等的調(diào)整，到項(xiàng)目運(yùn)營債券存續(xù)期的信息披露，都要遵循依法公開披露的基本原則。

2、建立考核管理體系

專項(xiàng)債券工作是長期持續(xù)的工作，而非僅僅是項(xiàng)目申報(bào)階段一次性工作，建立考核管理體系非常必要，體系應(yīng)該是立體和全方位的。可以考慮從資金管理、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期管理、項(xiàng)目形成的資產(chǎn)等多種角度去考核，考核的指標(biāo)和方法可以包括項(xiàng)目成熟度、資金支出進(jìn)度、地方綜合財(cái)力、債務(wù)率、項(xiàng)目事中與事后績效評(píng)價(jià)等。

通過考核系統(tǒng)，促使項(xiàng)目單位、主管部門、縣區(qū)地方關(guān)注真實(shí)項(xiàng)目，加快支出進(jìn)度，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，督促項(xiàng)目收益上繳償債等。

目前好的經(jīng)驗(yàn)做法是：建立考核管理體系之后，定期組織人員對(duì)已發(fā)行項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研、檢查、回頭看，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；額度分配與項(xiàng)目實(shí)施考核結(jié)果掛鉤；資金管理實(shí)行專戶管理等。

3、規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目

財(cái)政部和國家發(fā)改委是政策的制定者，省級(jí)財(cái)政和發(fā)改部門是政策的具體執(zhí)行者和工作管理者，雖不負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目，但是面對(duì)政策的變化，省級(jí)層面對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目的規(guī)劃引領(lǐng)極其重要，可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)有：

2022年下半年專項(xiàng)債增加了能源領(lǐng)域的“煤炭儲(chǔ)備設(shè)施”投向，此類項(xiàng)目基層很難有資源申報(bào)，有的省發(fā)改委在第一時(shí)間組織能源局等省級(jí)相關(guān)單位，在省級(jí)層面規(guī)劃申報(bào)項(xiàng)目建議。

有的省級(jí)財(cái)政與發(fā)改部門，會(huì)根據(jù)對(duì)政策的判斷，提前引領(lǐng)規(guī)劃重點(diǎn)支持方向和領(lǐng)域，指導(dǎo)市縣進(jìn)行做好項(xiàng)目準(zhǔn)備。

4、建立完善工作機(jī)制

進(jìn)入2022年，專項(xiàng)債券的申報(bào)工作已經(jīng)常態(tài)化，有些地區(qū)應(yīng)對(duì)多批次的申報(bào)，工作壓力加大。建立完善專項(xiàng)債券工作流程和機(jī)制，是做好常態(tài)化債券組織申報(bào)工作的基礎(chǔ)。一是財(cái)政、發(fā)改部門要完善內(nèi)部各相關(guān)部門的工作職責(zé)，確保在專項(xiàng)債券相關(guān)工作中各司其職，統(tǒng)籌有余，二是要建立財(cái)政部門、發(fā)改部門、項(xiàng)目單位、主管部門等的工作流程，確保每一部門在申報(bào)工作中職責(zé)清晰，運(yùn)作順暢。

部分省份有自己的節(jié)奏，在建立評(píng)審體系的前提下，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行滾動(dòng)申報(bào)，有的采取常態(tài)化申報(bào)評(píng)審，有的采取定期組織申報(bào)評(píng)審。這樣從上到下節(jié)奏很好掌握，面對(duì)兩部委的申報(bào)通知，仍然可以從容面對(duì)。同時(shí)鼓勵(lì)各單位對(duì)項(xiàng)目應(yīng)報(bào)盡報(bào)，不人為設(shè)限，一方面項(xiàng)目庫儲(chǔ)備充足，另一方面保障成熟項(xiàng)目及時(shí)上報(bào)。

有的省份會(huì)分階段把控項(xiàng)目成熟度。申報(bào)階段把立項(xiàng)、用地、環(huán)評(píng)等手續(xù)設(shè)為前置，保障項(xiàng)目的可行性合規(guī)性；評(píng)審入庫后在發(fā)行階段對(duì)項(xiàng)目成熟度及開工手續(xù)方面進(jìn)行發(fā)行前審核，這樣既給了項(xiàng)目手續(xù)完善的時(shí)間又保障了資金下達(dá)后快速投入項(xiàng)目建設(shè)。

二、項(xiàng)目實(shí)操層面

1、多部門協(xié)調(diào)配合

對(duì)于基層來說，專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)是需要多部門協(xié)同、分工明確的一件常態(tài)化工作。首先需要財(cái)政與發(fā)改部門的有效協(xié)同，對(duì)項(xiàng)目單位從頂層進(jìn)行指導(dǎo)，整體統(tǒng)籌項(xiàng)目申報(bào)工作；其次其他要素部門各司其職為項(xiàng)目前期推進(jìn)做好要素保障；最后項(xiàng)目單位能夠積極落實(shí)，加快推進(jìn)最終提前做好準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目前期完備等資金，資金下達(dá)后迅速投入使用。

2、好的項(xiàng)目重在規(guī)劃與謀劃

專項(xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)經(jīng)歷了幾個(gè)階段，第一階段是2018-2020年，專項(xiàng)債規(guī)模剛剛爆發(fā)，符合要求的項(xiàng)目較多，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)資料準(zhǔn)備即可；第二階段是2020-2022年，項(xiàng)目申報(bào)進(jìn)入了謀劃階段。近3年專項(xiàng)債規(guī)模持續(xù)維持高位，各環(huán)節(jié)流程越來越完善，審核越來越嚴(yán)格，同時(shí)國家兩部委開始提前加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，專項(xiàng)債券項(xiàng)目工作已經(jīng)不能通過簡(jiǎn)單組合來完成，2023年及以后，項(xiàng)目申報(bào)將進(jìn)入第三個(gè)階段，統(tǒng)籌規(guī)劃與具體謀劃相結(jié)合。有些地區(qū)已經(jīng)開始嘗試：

（1）政府層面結(jié)合地方十四五規(guī)劃，兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障，統(tǒng)籌規(guī)劃未來的專項(xiàng)債項(xiàng)目方向。

（2）以未來三年為時(shí)間周期，設(shè)定整體額度目標(biāo)與項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)。

（3）鼓勵(lì)各項(xiàng)目單位應(yīng)報(bào)盡報(bào)，發(fā)改和行業(yè)主管部門共同參與項(xiàng)目謀劃指導(dǎo)，增強(qiáng)項(xiàng)目邏輯可行性。

（4）財(cái)政與發(fā)改部門協(xié)同推進(jìn)，項(xiàng)目謀劃階段發(fā)改把控建設(shè)內(nèi)容合規(guī)性，財(cái)政同步參與把控項(xiàng)目收益，同時(shí)滿足兩部委的審核要求。