2022年12月6日，中央政治局會(huì)議召開(kāi)，要求大力提振市場(chǎng)信心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。會(huì)議標(biāo)志著，疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的日子已經(jīng)過(guò)去，明年的工作重點(diǎn)將全面抓經(jīng)濟(jì)。抓經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)專項(xiàng)債。會(huì)議提出，積極的財(cái)政政策要加力提效。這說(shuō)明，明年的專項(xiàng)債規(guī)模還會(huì)擴(kuò)大，并要求提高績(jī)效。為支持各地方政府做好明年專項(xiàng)債的申報(bào)和相關(guān)工作，我們最新整理了《2023年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行手冊(cè)》，供大家學(xué)習(xí)和參考。

1 專項(xiàng)債申報(bào)發(fā)行流程

1．項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。各地、各部門首先確定國(guó)家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項(xiàng)目，準(zhǔn)備好項(xiàng)目批復(fù)、可行性研究報(bào)告等相關(guān)支撐材料，在專項(xiàng)債系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)力承受可能等因素對(duì)各單位填報(bào)的項(xiàng)目開(kāi)展分年度篩選審核與排序，及時(shí)剔除不符合規(guī)定的項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)融資與收益平衡的時(shí)限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報(bào)時(shí)按需上報(bào)。2023年專項(xiàng)債申報(bào)要求，新開(kāi)工項(xiàng)目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且2023年能夠開(kāi)工建設(shè)，滿足項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)管理要求。專項(xiàng)債堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走“，各地能否抓住專項(xiàng)債機(jī)遇，其實(shí)取決于各地平時(shí)的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作。

2．債券發(fā)行。在儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)經(jīng)過(guò)篩選后，進(jìn)入待發(fā)行庫(kù)，標(biāo)志著進(jìn)入債券發(fā)行準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。儲(chǔ)備庫(kù)中項(xiàng)目按照當(dāng)年政策重點(diǎn)支持方向、債務(wù)限額等要求，開(kāi)展自下而上篩選，最終入選項(xiàng)目納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準(zhǔn)。項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估，出具項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計(jì)劃、債券或項(xiàng)目管理辦法等。債券前期準(zhǔn)備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時(shí)期，由省財(cái)政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。下圖是一般情況下專項(xiàng)債發(fā)行程序：

2哪些領(lǐng)域可以發(fā)行專項(xiàng)債？

籌劃專項(xiàng)債項(xiàng)目，必須了解國(guó)家的政策方向，規(guī)劃符合專項(xiàng)債支持范圍的項(xiàng)目。根據(jù)發(fā)改辦投資【2022】873號(hào)文，2023年專項(xiàng)債券重點(diǎn)用于11個(gè)大的方向：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施，二是能源，三是農(nóng)林水利，四是生態(tài)環(huán)保，五是社會(huì)事業(yè)，六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施，七是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，八是國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，九是保障性安居工程，十是新能源項(xiàng)目，十一是新型基礎(chǔ)設(shè)施。如圖：

2023年專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域，增加了新能源項(xiàng)目、煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施、國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3個(gè)領(lǐng)域。從原有的鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到13個(gè)領(lǐng)域。另外，還要求優(yōu)先支持納入國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》的項(xiàng)目，以及納入國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目，積極發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)重大規(guī)劃和戰(zhàn)略的支撐作用。
2022年5月6日，中辦、國(guó)辦《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》明確符合條件的縣城基建項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持。同年5月23日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，推出33項(xiàng)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)舉措，專項(xiàng)債支持范圍擴(kuò)大到新型基礎(chǔ)設(shè)施等。除了新基建外，專項(xiàng)債還加大惠民生、解民憂等領(lǐng)域投資。財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委組織各地補(bǔ)報(bào)了一批2022年專項(xiàng)債券項(xiàng)目，指導(dǎo)地方將城市管網(wǎng)建設(shè)、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目作為補(bǔ)報(bào)重點(diǎn)。以前地方政府最多發(fā)行的土儲(chǔ)債和棚改債已于2019年9月4日國(guó)常會(huì)叫停。2020年，監(jiān)管放開(kāi)了棚改專項(xiàng)債用于存量項(xiàng)目，提出三個(gè)要求：一是棚改專項(xiàng)債僅支持已開(kāi)工項(xiàng)目，且不得用于貨幣化安置項(xiàng)目；二是棚改項(xiàng)目必須納入年度棚改計(jì)劃任務(wù)；三是棚改項(xiàng)目信息與相關(guān)材料要件信息一致，如立項(xiàng)批復(fù)、用地預(yù)審、“一案兩書(shū)”等。---棚改專項(xiàng)債仍然限制為已納入年度棚改計(jì)劃任務(wù)的已開(kāi)工項(xiàng)目。財(cái)辦預(yù)（2021）29號(hào)《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》 ，則提出：“棚戶區(qū)改造主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開(kāi)工項(xiàng)目”---表明棚改新項(xiàng)目發(fā)專項(xiàng)債有所放開(kāi)。并提出：“不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”---表明用于租賃住房的土地收儲(chǔ)可發(fā)行土儲(chǔ)債?？傮w看，土儲(chǔ)和棚改發(fā)行專項(xiàng)債、尤其是土儲(chǔ)發(fā)行專項(xiàng)債仍然控制比較嚴(yán)，所以，各地規(guī)劃專項(xiàng)債項(xiàng)目，仍然要注意避免直接用途為土地儲(chǔ)備和棚改，要關(guān)注除了土儲(chǔ)和棚改之外，哪些領(lǐng)域可以發(fā)行專項(xiàng)債。土儲(chǔ)和棚改不能發(fā)行專項(xiàng)債，但是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施可以發(fā)行專項(xiàng)債，這體現(xiàn)了政策引導(dǎo)各地增加有效投資，在有限的土地資源上導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)土地高效利用的意圖。各地應(yīng)準(zhǔn)確理解政策導(dǎo)向并善用之。

3 申報(bào)專項(xiàng)債需要哪些材料？

專項(xiàng)債額度下發(fā)后，就要開(kāi)始制作一套發(fā)債申報(bào)材料。從各省市的情況來(lái)看，都是由市縣財(cái)政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。申報(bào)材料包括信息披露文件、項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)、信用評(píng)級(jí)報(bào)告。大部分情況，各市縣財(cái)政局發(fā)行債券只需提供項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)三份文件。整個(gè)申報(bào)材料的制作，由財(cái)政局聘請(qǐng)各中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展材料編寫工作，各中介機(jī)構(gòu)主要包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：

1.會(huì)計(jì)師事務(wù)所：對(duì)項(xiàng)目資金平衡情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告兩份文件；其實(shí)，項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案本該是由財(cái)政局自己撰寫，但實(shí)際中一般會(huì)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所協(xié)同財(cái)政局共同完成。

2.律師事務(wù)所：對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合法合規(guī)審查，并出具法律意見(jiàn)書(shū)。

有些地方還會(huì)找一家銀行機(jī)構(gòu)或者證券公司做整個(gè)發(fā)債申報(bào)材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財(cái)政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。包括政策的咨詢，指導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所開(kāi)展申報(bào)材料制作工作，協(xié)調(diào)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所各工作事項(xiàng)，以及包括發(fā)債進(jìn)度以及對(duì)發(fā)債材料的質(zhì)量進(jìn)行整體把關(guān)等等。 

發(fā)行專項(xiàng)債需要的基礎(chǔ)資料清單： 

4 成功發(fā)行專項(xiàng)債的關(guān)鍵是什么？

根據(jù)財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)文要求：“發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)?！?nbsp; 財(cái)辦預(yù)（2021）29號(hào)文要求：“融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡” 發(fā)改辦投資【2022】873號(hào)文對(duì)于2023年專項(xiàng)債項(xiàng)目也明確：“滿足項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)管理要求”

可見(jiàn)，發(fā)行專項(xiàng)債項(xiàng)目的核心要求是現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。發(fā)行專項(xiàng)債，要滿足項(xiàng)目收益與融資自求平衡原則，確保項(xiàng)目收益能夠覆蓋債券本息，如項(xiàng)目已有其他融資，應(yīng)明確原有融資和新增債券的償還責(zé)任。資金平衡方案里，測(cè)算出項(xiàng)目收益未來(lái)能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券。所以，成功獲批發(fā)行專項(xiàng)債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案。

財(cái)辦預(yù)（2021）29號(hào)文要求，發(fā)行專項(xiàng)債項(xiàng)目“必須符合專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項(xiàng)目，必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，優(yōu)先安排在建項(xiàng)目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)項(xiàng)目，要按照項(xiàng)目建設(shè)工期和年度建設(shè)任務(wù)合理提出資金需求”

2023年專項(xiàng)債申報(bào)要求，新開(kāi)工項(xiàng)目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且2023年能夠開(kāi)工建設(shè)。

所以，成功獲批專項(xiàng)債，要優(yōu)先安排納入符合支持領(lǐng)域、符合國(guó)家重大戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)的項(xiàng)目。

其次，項(xiàng)目資本金比例符合國(guó)家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例要求，且項(xiàng)目融資不存在違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)的情況。

第三，需要項(xiàng)目各項(xiàng)手續(xù)齊全，資金到位后能夠馬上開(kāi)工形成實(shí)物工作量。這一點(diǎn)在今明兩年猶為重要。因?yàn)?，專?xiàng)債是投資穩(wěn)增長(zhǎng)的重要工具，資金要給那種馬上能開(kāi)工的項(xiàng)目。

5 如何編制資金平衡方案？

所謂項(xiàng)目收益與融資資金平衡，就是測(cè)算項(xiàng)目實(shí)施后，未來(lái)產(chǎn)生的收益能夠覆蓋為實(shí)施項(xiàng)目而投入的資金，也就是說(shuō)資金能夠收回，或至少融資資金能夠收回，沒(méi)有償債缺口，不需要另外去找資金還債。

所以，項(xiàng)目資金平衡方案的主要內(nèi)容就是：投入資金的資金來(lái)源和現(xiàn)金流出計(jì)劃，項(xiàng)目產(chǎn)生的收入資金來(lái)源及現(xiàn)金流入測(cè)算，最后總的現(xiàn)金流入能夠覆蓋現(xiàn)金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆蓋倍數(shù)。

（一）資金來(lái)源與資金

用途按照中辦國(guó)辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字33號(hào)文）的要求，項(xiàng)目資金來(lái)源包括項(xiàng)目資本金（可以是自有資金和/或?qū)ｍ?xiàng)債資金）、專項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資。資金用途包括，專項(xiàng)債券還本付息、市場(chǎng)化融資還本付息、建設(shè)支出、運(yùn)營(yíng)支出及稅金（如果項(xiàng)目立項(xiàng)給政府委辦則不存在稅收，立項(xiàng)給項(xiàng)目公司或平臺(tái)等企業(yè)則部分經(jīng)營(yíng)性收入存在稅收）在項(xiàng)目資金平衡方案中必須對(duì)上述內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃。

（二）現(xiàn)金流

資金平衡方案需要對(duì)項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流進(jìn)行動(dòng)態(tài)的平衡安排。現(xiàn)金流的方案要盡可能與實(shí)踐結(jié)合，考慮到實(shí)際落實(shí)的細(xì)節(jié)，例如其中建設(shè)期的支出必須與實(shí)際施工單位的施工進(jìn)度緊密結(jié)合；例如設(shè)備更新改造也必須明確中修、大修的時(shí)間和具體支出，以此考慮會(huì)計(jì)處理方式，是通過(guò)預(yù)提平滑支出，還是按當(dāng)年支出，避免與還本付息的日期相沖突，導(dǎo)致現(xiàn)金集中支出風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目收入則必須分為兩個(gè)部分，一部分用于償還專項(xiàng)債，納入政府性基金預(yù)算管理；另一部分為專項(xiàng)收入，用于償還市場(chǎng)化配套融資，由項(xiàng)目主體負(fù)責(zé)管理并償還，逐年還本付息。

（三）資金覆蓋倍數(shù)

資金平衡方案最終的輸出結(jié)果與評(píng)價(jià)指標(biāo)就是資金覆蓋率（還本付息倍數(shù)）及資金平衡狀況（現(xiàn)金流缺口）。還本付息倍數(shù)是省財(cái)政審批專項(xiàng)債項(xiàng)目的主要指標(biāo)，其計(jì)算方式是：

本息覆蓋倍數(shù)=項(xiàng)目收益合計(jì)/債券還本付息合計(jì)

（四）整體宏觀層面及年度資金計(jì)劃

資金平衡方案不僅需要做到項(xiàng)目整體宏觀層面上，項(xiàng)目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息，并有1.1以上覆蓋倍數(shù)，更重要的是要做年度資金計(jì)劃。年度資金計(jì)劃更加具體，包括總投資構(gòu)成及以前年度已完成投資的認(rèn)定、建設(shè)期分年度資金使用計(jì)劃及來(lái)源、運(yùn)營(yíng)期收益實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及還本付息安排等等內(nèi)容。此處需要注意區(qū)分自然年還是還債年，如果是自然年，發(fā)債具體日期如果是在下半年，可能會(huì)導(dǎo)致年末資金余額過(guò)高，需要附加解釋，以免監(jiān)管部門誤認(rèn)為資金使用效率不高。

6 如何對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目收入進(jìn)行優(yōu)化？

對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目資金平衡方案的優(yōu)化，應(yīng)做在方案編制之前，應(yīng)在規(guī)劃項(xiàng)目的時(shí)候，就考慮如何增大收入，而不能靠編制方案的時(shí)候去夸大乃至捏造。所以，編制一份優(yōu)秀的資金平衡方案的基礎(chǔ)其實(shí)是提早做好項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

規(guī)劃項(xiàng)目的收入，一般有以下方法：

1、單個(gè)項(xiàng)目增加運(yùn)營(yíng)元素，把政府性基金收入變成專項(xiàng)收入；多個(gè)項(xiàng)目則肥瘦搭配，挖掘收益來(lái)源，提升可融資性。例如園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，可以將主體項(xiàng)目與物業(yè)/土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行打包，通過(guò)物業(yè)/土地的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)形成持續(xù)現(xiàn)金流。如果要進(jìn)一步開(kāi)拓專項(xiàng)收入，則是增加項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入，物業(yè)/土地開(kāi)發(fā)收入和運(yùn)營(yíng)收入相結(jié)合，使得項(xiàng)目在整個(gè)生命周期都有足夠現(xiàn)金流。如路燈項(xiàng)目，做成智慧燈杠，增加廣告、通訊基站、電動(dòng)汽車充電樁、大數(shù)據(jù)收集、智能監(jiān)控等功能，除了照明服務(wù)之外，還有其他增值服務(wù)收入。

2、對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行歸納整理，將多個(gè)子項(xiàng)目合并為一個(gè)大項(xiàng)目或?qū)⒍鄠€(gè)子項(xiàng)目重組，確保每個(gè)項(xiàng)目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場(chǎng)化融資的需求。

3、挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，充分開(kāi)發(fā)資源，對(duì)于過(guò)去未能按照市場(chǎng)原則進(jìn)行的交易，則應(yīng)該重新按照市場(chǎng)原則進(jìn)行規(guī)劃。如城投之間過(guò)去有一些交易未進(jìn)行核算的，應(yīng)該重新核算，按市場(chǎng)交易原則進(jìn)行。

7 專項(xiàng)債的發(fā)行額度、期限及方式

根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)），地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。新增債券、再融資債券、置換債券發(fā)行規(guī)模不得超過(guò)財(cái)政部下達(dá)的當(dāng)年本地區(qū)對(duì)應(yīng)類別的債券限額或發(fā)行規(guī)模上限。

地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目期限、融資成本、到期債務(wù)分布、投資者需求、債券市場(chǎng)狀況等因素，合理確定債券期限結(jié)構(gòu)。

而根據(jù)2020年11月《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2020〕36號(hào)），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結(jié)合實(shí)際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。

省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每季度最后一個(gè)月20日前，向財(cái)政部（國(guó)庫(kù)司）報(bào)送下季度地方債發(fā)行計(jì)劃，包括發(fā)行時(shí)間、發(fā)行量、債券種類等。財(cái)政部將統(tǒng)籌政府債券發(fā)行節(jié)奏，對(duì)各地發(fā)債進(jìn)度進(jìn)行必要的組織協(xié)調(diào)。

地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配。新增專項(xiàng)債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還，專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限不匹配的，可在同一項(xiàng)目周期內(nèi)以接續(xù)發(fā)行的方式進(jìn)行融資。專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。財(cái)政部對(duì)地方政府債券發(fā)行期限進(jìn)行必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

地方政府債的發(fā)行市場(chǎng)包括銀行間債券市場(chǎng)與交易所債券市場(chǎng)。其發(fā)行方式包括公開(kāi)發(fā)行（公開(kāi)招標(biāo)和公開(kāi)承銷）和定向承銷發(fā)行。

采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國(guó)債的平均收益率之上確定。

專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)在中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司辦理總登記托管，在國(guó)家規(guī)定的證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理分登記托管。專項(xiàng)債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時(shí)在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所債券市場(chǎng)等上市交易。

8 專項(xiàng)債的信用評(píng)級(jí)及信息披露

根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)），地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)、公平、公正原則，從具備中國(guó)境內(nèi)債券市場(chǎng)評(píng)級(jí)資質(zhì)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中依法競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，并按規(guī)定及時(shí)披露所選定的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。

首次評(píng)級(jí)后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)級(jí)結(jié)果有效期內(nèi)每年開(kāi)展一次跟蹤評(píng)級(jí)，在債券存續(xù)期內(nèi)發(fā)生可能影響償債能力和償債意愿的重大事項(xiàng)時(shí),及時(shí)進(jìn)行不定期跟蹤評(píng)級(jí)，并公布跟蹤評(píng)級(jí)結(jié)果。

地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照地方政府債券信息披露有關(guān)規(guī)定，及時(shí)公開(kāi)地方政府債券發(fā)行安排、債券基本信息、本地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況、債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告等。專項(xiàng)債券還應(yīng)當(dāng)全面詳細(xì)公開(kāi)項(xiàng)目信息、項(xiàng)目收益與融資平衡方案、債券對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入情況、由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估意見(jiàn)以及對(duì)投資者做出購(gòu)買決策有重大影響的其他信息。

各地應(yīng)當(dāng)在專項(xiàng)債券發(fā)行定價(jià)結(jié)束后，通過(guò)中國(guó)債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時(shí)公布債券發(fā)行結(jié)果。

地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每月20日前披露本地區(qū)下月地方債發(fā)行計(jì)劃，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地區(qū)下季度地方債發(fā)行計(jì)劃。

地方債存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)于每年6月30日前披露對(duì)應(yīng)項(xiàng)目上一年度全年實(shí)際收益、項(xiàng)目最新預(yù)期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的說(shuō)明。

地方債發(fā)行后，確需調(diào)整債券資金用途的，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批，不遲于省級(jí)人民政府或省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后第10個(gè)工作日進(jìn)行信息披露，包括債券名稱、調(diào)整金額、調(diào)整前后項(xiàng)目名稱、調(diào)整后項(xiàng)目收益與融資平衡方案、跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告、第三方評(píng)估意見(jiàn)等。

信息披露包括：

a.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。包括本地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、居民人均可支配收入等；

b.地方政府性基金預(yù)算情況。包括本地區(qū)、本級(jí)或使用專項(xiàng)債券資金的市縣級(jí)政府地方政府性基金收支、擬發(fā)行專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的地方政府性基金預(yù)算收支情況；

c.專項(xiàng)債務(wù)情況。包括本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等；

d.擬發(fā)行專項(xiàng)債券信息。包括規(guī)模、期限及償還方式等基本信息；

e.擬發(fā)行專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息。包括項(xiàng)目概況、分年度投資計(jì)劃、項(xiàng)目資金來(lái)源、預(yù)期收益和融資平衡方案、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、主管部門責(zé)任等；

f.第三方評(píng)估信息。包括財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告（重點(diǎn)是項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡情況評(píng)估）、法律意見(jiàn)書(shū)、信用評(píng)級(jí)報(bào)告等；

g.其他按規(guī)定需要公開(kāi)的信息。

省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)在本單位門戶網(wǎng)站、中國(guó)債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站披露地方債券發(fā)行相關(guān)信息，不再向財(cái)政部備案需公開(kāi)的信息披露文件。2020年1月，財(cái)政部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于啟用地方政府新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息披露模板的通知》，要求各地自2020年4月1日起，發(fā)行新增專項(xiàng)債券時(shí)披露該模板，并在債券存續(xù)期內(nèi)，按照模板格式每年披露項(xiàng)目實(shí)際收益、項(xiàng)目最新預(yù)期收益等信息，如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應(yīng)進(jìn)行必要說(shuō)明。

由財(cái)政部國(guó)庫(kù)司設(shè)計(jì)的地方政府新增專項(xiàng)債券信息披露模板，將投資者最關(guān)心的債券基本要素、項(xiàng)目融資來(lái)源、分年融資計(jì)劃、分年預(yù)期收益、收益/融資覆蓋倍數(shù)等項(xiàng)目核心信息，從繁雜的信息披露材料里提煉出來(lái)，以表格形式一目了然地展現(xiàn)。

地方政府應(yīng)按模板填報(bào)披露信息。地方財(cái)政部門披露債券發(fā)行時(shí)間后，因債券市場(chǎng)波動(dòng)、市場(chǎng)資金面、承銷團(tuán)成員承銷意愿、不可抗力等特殊因素需要推遲或取消地方政府債券發(fā)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定提前向財(cái)政部報(bào)告，并向市場(chǎng)披露推遲或取消發(fā)行信息。

9 專項(xiàng)債資金如何使用？

現(xiàn)行專項(xiàng)債相關(guān)文件，并沒(méi)有清晰說(shuō)明專項(xiàng)債支持項(xiàng)目的具體方式或途徑，實(shí)踐中，目前專項(xiàng)債的使用有以下方式：

（一）用作政府投資項(xiàng)目的直投資金

是指專項(xiàng)債發(fā)行成功，資金進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益計(jì)入政府性基金收入或經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，用于歸還專項(xiàng)債本息。

（二）用作對(duì)項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施主體的債務(wù)性資金

是指專項(xiàng)債資金作為債務(wù)性資金進(jìn)入項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體，以項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金收入（如收費(fèi)公路）或?qū)ｍ?xiàng)收入歸還專項(xiàng)債本息。這種方式不適用于PPP項(xiàng)目。

（三）用作項(xiàng)目資本金

（后文詳細(xì)說(shuō)）

（四）政府統(tǒng)籌用于項(xiàng)目

實(shí)踐中，還有地方政府將發(fā)行專項(xiàng)債券籌集的資金調(diào)撥給項(xiàng)目單位，同時(shí)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生的基金性收入和專項(xiàng)收入用于專項(xiàng)債券到期償付。這實(shí)際上是把專項(xiàng)債的發(fā)債收入統(tǒng)籌使用了。

專項(xiàng)債資金使用的要點(diǎn)

專項(xiàng)債券資金必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，這一要求已經(jīng)限定了專項(xiàng)債券資金使用范圍：一是要用在項(xiàng)目上，將專項(xiàng)債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務(wù)或利息的均不屬于項(xiàng)目范疇；二是要用于公益性項(xiàng)目，堵死了專項(xiàng)債券資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目等商業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目的路徑。

其次，項(xiàng)目謀劃階段要充分考慮之后的資金使用路徑。大部分資金使用問(wèn)題都可追索到項(xiàng)目前期謀劃階段。有些地方“為了融資而融資”，造成項(xiàng)目前期謀劃準(zhǔn)備不足，倉(cāng)促上報(bào)，導(dǎo)致資金下達(dá)后使用困難。

再次，國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文指出：明確政府和企業(yè)責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。因此，在項(xiàng)目業(yè)主的確認(rèn)上，政企職責(zé)要?jiǎng)澐智宄瑢儆诒炯?jí)企事業(yè)單位干的事，別用政府部門來(lái)做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權(quán)劃分等諸多問(wèn)題。最后，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主變更、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模調(diào)整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項(xiàng)的、應(yīng)經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后向省級(jí)財(cái)政部門報(bào)告，并由省級(jí)財(cái)政部門公告或做相應(yīng)的信息披露。

10 調(diào)整專項(xiàng)債資金用途須經(jīng)哪些程序？

2021年11月10日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的通知，指出，專項(xiàng)債券用途調(diào)整，屬于財(cái)政預(yù)算管理范疇，主要是對(duì)新增專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目，因債券項(xiàng)目實(shí)施條件變化等原因?qū)е聦ｍ?xiàng)債券資金無(wú)法及時(shí)有效使用，需要調(diào)整至其他項(xiàng)目產(chǎn)生的專項(xiàng)債券資金用途變動(dòng)。

專項(xiàng)債券資金使用，堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格發(fā)行信息公開(kāi)文件約定的項(xiàng)目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序。嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整行為。

（一）項(xiàng)目調(diào)整條件

根據(jù)《指引》，專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目，可以申請(qǐng)調(diào)整的具體情形包括：

1.項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變化，確無(wú)專項(xiàng)債券資金需求或需求少于預(yù)期的；

2.項(xiàng)目竣工后，專項(xiàng)債券資金發(fā)生結(jié)余的；

3.財(cái)政、審計(jì)等發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債券使用存在違規(guī)問(wèn)題，按照監(jiān)督檢查意見(jiàn)或?qū)徲?jì)等意見(jiàn)確需調(diào)整的；

4.其他需要調(diào)整的。

（二）專項(xiàng)債券用途調(diào)整原則

1.調(diào)整安排的項(xiàng)目必須經(jīng)審核把關(guān)具備發(fā)行和使用條件。項(xiàng)目屬于有一定收益的公益性項(xiàng)目，且預(yù)期收益與融資規(guī)模自求平衡。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分、可盡早形成實(shí)物工作量。項(xiàng)目周期應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)調(diào)整的債券剩余期限相匹配。

2.調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國(guó)務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域符合條件的重大項(xiàng)目。

3.調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項(xiàng)目屬于相同類型和領(lǐng)域的項(xiàng)目。確需改變項(xiàng)目類型的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明。

4.調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，依法不得用于經(jīng)常性支出。

調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先用于本級(jí)政府符合條件的項(xiàng)目，確無(wú)符合條件項(xiàng)目的，省級(jí)財(cái)政部門可以收回專項(xiàng)債券資金和對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債務(wù)限額統(tǒng)籌安排。

（三）項(xiàng)目調(diào)整程序

省級(jí)財(cái)政部門原則上每年9月底前可集中組織實(shí)施1到2次項(xiàng)目調(diào)整工作。地方各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門組織梳理本級(jí)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施情況，確需調(diào)整專項(xiàng)債券用途的，要客觀評(píng)估擬調(diào)整項(xiàng)目預(yù)期收益和資產(chǎn)價(jià)值，編制擬調(diào)整項(xiàng)目融資平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告書(shū)、法律意見(jiàn)書(shū)，經(jīng)同級(jí)政府同意后，及時(shí)報(bào)送省級(jí)財(cái)政部門。

擬調(diào)整項(xiàng)目融資平衡方案應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映項(xiàng)目基本情況、前期手續(xù)、投融資規(guī)模、收益來(lái)源、建設(shè)周期、分年度投資計(jì)劃、原債券期限內(nèi)預(yù)期收益與融資平衡情況、原已安排的項(xiàng)目調(diào)整原因、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、主管部門責(zé)任、調(diào)整后債券本息償還安排等。

省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總各地調(diào)整申請(qǐng)，統(tǒng)籌研究提出包括專項(xiàng)債務(wù)限額和專項(xiàng)債券項(xiàng)目在內(nèi)的調(diào)整方案，于10月底前按程序報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，報(bào)財(cái)政部備案。

（四）信息公開(kāi)

專項(xiàng)債券用途調(diào)整，省級(jí)財(cái)政部門按以下原則及時(shí)進(jìn)行信息公開(kāi)

1.專項(xiàng)債券用途調(diào)整，不改變?cè)瓕ｍ?xiàng)債券注冊(cè)信息，包括債券發(fā)行量、期限、代碼、名稱、利率、兌付安排等。

2.專項(xiàng)債券用途調(diào)整，要發(fā)布調(diào)整公告，重點(diǎn)說(shuō)明調(diào)整事項(xiàng)已經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，一并公開(kāi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、地方政府性基金預(yù)算情況、專項(xiàng)債務(wù)情況等。

3.專項(xiàng)債券用途調(diào)整，要公布項(xiàng)目調(diào)整信息，包括調(diào)整前原已安排的項(xiàng)目名稱、調(diào)整金額，以及調(diào)整后項(xiàng)目概況、分年度投資計(jì)劃、項(xiàng)目資金來(lái)源、預(yù)期收益和融資平衡方案、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、主管部門責(zé)任、第三方評(píng)估信息（包括財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告書(shū)、法律意見(jiàn)書(shū)、信用評(píng)級(jí)報(bào)告等）等。

4.其他按規(guī)定需要公開(kāi)的信息。

省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)于省級(jí)政府批準(zhǔn)后（涉及預(yù)算調(diào)整的按程序報(bào)省級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后）的10個(gè)工作日內(nèi)，在全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)（www.celma.org.cn），以及省級(jí)政府或財(cái)政部門門戶網(wǎng)站、發(fā)行登記托管機(jī)構(gòu)門戶網(wǎng)站等公開(kāi)相關(guān)預(yù)算調(diào)整和項(xiàng)目調(diào)整信息。市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在省級(jí)政府、市縣人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后的10個(gè)工作日內(nèi)，在本級(jí)政府或財(cái)政部門門戶網(wǎng)站公開(kāi)本地區(qū)專項(xiàng)債券用途調(diào)整相關(guān)信息。

11 專項(xiàng)債使用負(fù)面清單 

· 不得用于無(wú)收益的公益性項(xiàng)目?！?nbsp;不得用于企業(yè)投資的市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

· 不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，不安排一般房地產(chǎn)項(xiàng)目，不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。· 不得作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

· 嚴(yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)、企業(yè)對(duì)外借款。

· 嚴(yán)禁用于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等經(jīng)常性支出。

· 嚴(yán)禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等形象支出。

· 嚴(yán)禁用于購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品。

· 新增專項(xiàng)債券必須用于建設(shè)項(xiàng)目,不得用于償還債務(wù)，嚴(yán)禁用于債券利息支出等。

12 專項(xiàng)債券如何償還？

1.專項(xiàng)債券以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

2.專項(xiàng)債券還本、付息以及費(fèi)用支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率、對(duì)應(yīng)專項(xiàng)收入等因素合理預(yù)計(jì)，列入年度政府性基金支出預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.使用債券資金的單位應(yīng)當(dāng)建立單位還本付息臺(tái)賬，健全償債保障機(jī)制。每年按相關(guān)規(guī)定足額上繳當(dāng)年專項(xiàng)債券利息和實(shí)際發(fā)生的發(fā)行費(fèi)用。

13 “專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”如何開(kāi)展？

根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）（下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債通知”）中相關(guān)內(nèi)容，要發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)，依法合規(guī)推進(jìn)專項(xiàng)債券支持的重大項(xiàng)目建設(shè)。

該通知同時(shí)規(guī)定，對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。

上述內(nèi)容明確了兩個(gè)方面，一是如果一個(gè)項(xiàng)目?jī)H有政府性基金收入，是不能市場(chǎng)化融資的；二是有專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的項(xiàng)目，才能市場(chǎng)化融資，即市場(chǎng)化融資的還款來(lái)源只能是專項(xiàng)收入。

該通知明確的其他主要內(nèi)容還有：

1、在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。

2、組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。

項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；

項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，在銀行開(kāi)立監(jiān)管賬戶，將市場(chǎng)化融資資金以及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。

3、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位；嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。

通過(guò)上述內(nèi)容，在決定是否進(jìn)行市場(chǎng)化融資之前，需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)收入做出預(yù)測(cè)，并進(jìn)行分類：哪些收入進(jìn)入政府性基金收入，哪些收入進(jìn)入專項(xiàng)收入，再對(duì)償還專項(xiàng)債后的專項(xiàng)收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，有盈余，則可籌措相應(yīng)市場(chǎng)化融資以及決定一定比例專項(xiàng)債是否用于資本金。

簡(jiǎn)言之：專項(xiàng)債的還款來(lái)源可以是政府性基金收入+專項(xiàng)收入，此部分資金繳入國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息。

市場(chǎng)化融資的還款來(lái)源只能是專項(xiàng)收入，項(xiàng)目單位在銀行開(kāi)立監(jiān)管賬戶，將此部分收入歸集至監(jiān)管賬戶，用于市場(chǎng)化融資到期償付。

專項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資對(duì)應(yīng)的收入應(yīng)該進(jìn)行分割，專項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)是否需要進(jìn)行分割呢？要看項(xiàng)目具體情況。因?yàn)閷ｍ?xiàng)收入可以歸還專項(xiàng)債、也可以歸還市場(chǎng)化融資，對(duì)專項(xiàng)收入可以進(jìn)行分割，但對(duì)產(chǎn)生專項(xiàng)收入的資產(chǎn)卻很難進(jìn)行分割。另外，市場(chǎng)化融資的提供方是可以提出資產(chǎn)抵質(zhì)押要求的。如果對(duì)市場(chǎng)化融資提供抵質(zhì)押影響到專項(xiàng)債還款來(lái)源的實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)征得政府方的同意。

14 專項(xiàng)債作資本金，有哪些要求？

《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）規(guī)定：“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資?！?/span>

除了廳字〔2019〕33號(hào)，2019年9月4日李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議上提出要擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”，并“將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。” --- 這一比例后來(lái)提高到25%。

2023年的專項(xiàng)債申報(bào)文件規(guī)定，專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域，增加了新能源項(xiàng)目、煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施、國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3個(gè)領(lǐng)域。從原有的鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到13個(gè)領(lǐng)域。

根據(jù)《政府投資條例》，對(duì)于沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性的純公益項(xiàng)目，政府采取直接投資方式；對(duì)于有一定經(jīng)營(yíng)性的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府采取資本金注入方式。因此，專項(xiàng)債應(yīng)用于有一定經(jīng)營(yíng)性的、適合政府以資本金注入的項(xiàng)目。

我們知道，固定資產(chǎn)項(xiàng)目的總投資資金構(gòu)成包括兩部分：資本金和債務(wù)性資金。政府以資本金注入項(xiàng)目，然后金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入情況提供市場(chǎng)化融資。資本金比例不能低于國(guó)家的規(guī)定（一般為不低于20%），同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入規(guī)模調(diào)節(jié)：經(jīng)營(yíng)收入豐沛，資本金比例就可以低一些；經(jīng)營(yíng)收入弱小，金融機(jī)構(gòu)可以提供的債務(wù)性資金就比較少，這時(shí)候，就需要提高資本金比例，減少融資金額。所以，資本金對(duì)于項(xiàng)目籌資完成十分重要。

專項(xiàng)債券作資本金必須具備以下條件：

一是限定在重大項(xiàng)目。必須符合黨中央國(guó)務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；或者是列入發(fā)改委重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)的重要項(xiàng)目。二是作資本金必須獲得省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)。運(yùn)用債務(wù)性資金作資本金屬于“特事特辦”，需要設(shè)計(jì)專門的資金使用方案、運(yùn)用比例和償還方式，需要獲得上級(jí)財(cái)政部門的審批與同意。

三是必須具備向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資條件。專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金，本質(zhì)上是為了進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)投資；所以項(xiàng)目本身必須具有市場(chǎng)化的現(xiàn)金流，能夠通過(guò)經(jīng)營(yíng)性的收入來(lái)獲得銀行貸款等市場(chǎng)化融資。

四是，2023年專項(xiàng)債申報(bào)文件中，對(duì)于政策性開(kāi)發(fā)性金融工具（市場(chǎng)也稱“資本金貸款”）項(xiàng)目中因額度限制無(wú)法獲得支持的項(xiàng)目，符合專項(xiàng)債券項(xiàng)目條件的也可以申請(qǐng)報(bào)送。

從財(cái)政審核的角度來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)債券作資本金的規(guī)模應(yīng)當(dāng)是解決市場(chǎng)化融資后項(xiàng)目剩余的資金缺口，同時(shí)也彌補(bǔ)當(dāng)?shù)刎?cái)政的資本金不足。

因此，從實(shí)際操作的角度來(lái)說(shuō)，有幾類項(xiàng)目比較適合用專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金：

一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家與金融都重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，且其中的人才公寓、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、孵化器、水電氣熱項(xiàng)目都具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；既容易列入重大項(xiàng)目范疇，又具備較好的市場(chǎng)化融資條件。

二是縣城新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)家支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，且國(guó)家發(fā)改委在去年下發(fā)了《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的通知》，對(duì)于縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施、縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施以及縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施提供專項(xiàng)信貸支持。

縣級(jí)政府可以同時(shí)利用兩項(xiàng)政策，既解決政府資本金不足的問(wèn)題，又解決縣城項(xiàng)目不容易獲得市場(chǎng)化融資支持的困難。

三是重大交通領(lǐng)域及其配套項(xiàng)目。在“十四五”期間，新一輪交通投資將作為打通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重點(diǎn)措施，也是政策與金融重點(diǎn)支持的方向。

并且，在大型鐵路、公路項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)，不僅項(xiàng)目本身投資重大，其配套交通樞紐、站前廣場(chǎng)、沿線開(kāi)發(fā)都需要大量資金，也能夠帶來(lái)不錯(cuò)的收益。因此，這一領(lǐng)域?qū)⑹菍ｍ?xiàng)債資金體現(xiàn)投資效果的重點(diǎn)方向。

在申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金作資本金時(shí)，既要考慮政策的導(dǎo)向，也要平衡金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，在兩者共同認(rèn)可的前提下，才能實(shí)現(xiàn)債券資金作資本金、撬動(dòng)社會(huì)投資的重要目標(biāo)。

專項(xiàng)債券作資本金的項(xiàng)目，各方都會(huì)關(guān)注其可能的風(fēng)險(xiǎn)：
一是省級(jí)財(cái)政部門會(huì)聚焦“重大項(xiàng)目”，確保專項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目能夠及時(shí)開(kāi)工，抓好工作進(jìn)度，避免出現(xiàn)資金閑置或投資決策存在缺陷、導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的情況；

二是在金融機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門的雙重審核下，對(duì)項(xiàng)目可靠性、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的審核會(huì)大幅加強(qiáng)。在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的情況下，前期工作不充足的，項(xiàng)目論證不充分的，市場(chǎng)研判分析不足的項(xiàng)目很難獲得市場(chǎng)化融資，自然也無(wú)法獲得專項(xiàng)債券資金。

三是將對(duì)專項(xiàng)債資金作資本金的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)管理。財(cái)政部在2020年末就提出要對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行穿透式、跟蹤式的監(jiān)管，作為風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，債券資金作資本金的項(xiàng)目必然成為監(jiān)管照顧的重點(diǎn)對(duì)象，從各種維度上需要進(jìn)行更細(xì)致的管理。

15 專項(xiàng)債和市場(chǎng)化融資的還款順序應(yīng)怎樣安排？

專項(xiàng)債提供項(xiàng)目建設(shè)資金，可區(qū)分為債權(quán)性質(zhì)的資金和股權(quán)性質(zhì)的資金；金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資決策時(shí)，會(huì)按項(xiàng)目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進(jìn)行分析。

（一）專項(xiàng)債提供債權(quán)資金的情況下

一方面，因政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項(xiàng)目前期，故專項(xiàng)債還款優(yōu)先有其合理性。

另一方面，由于專項(xiàng)債利率低，市場(chǎng)化融資利率高，項(xiàng)目單位出于節(jié)約利息成本的需求，希望先還高成本的市場(chǎng)化融資，再還專項(xiàng)債。

這樣就存在了矛盾，而這一矛盾的解決，還是要回歸于基本事實(shí)：就是還款來(lái)源產(chǎn)生的時(shí)間。

（二）專項(xiàng)債提供股權(quán)資金（資本金）

在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，這是常識(shí)。但在專項(xiàng)債用于資本金場(chǎng)合，在最初做“收益融資自平衡”方案時(shí)，就將項(xiàng)目收入分割了，一部分用于償還專項(xiàng)債，另一部分用于償還市場(chǎng)化債權(quán)融資，特別是政府性基金收入只能用于償還專項(xiàng)債本息。

這里我們需要理解，雖然專項(xiàng)債的還債責(zé)任主體是地方政府，但在專項(xiàng)債充當(dāng)資本金和專項(xiàng)債充當(dāng)債務(wù)性資金的情況下，地方政府的責(zé)任有所不同。專項(xiàng)債充當(dāng)債務(wù)性資金的情況下，項(xiàng)目單位的責(zé)任更大一些。

一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)資金，既有專項(xiàng)債又有市場(chǎng)化融資的情況下，還款順序可以是專項(xiàng)債做債性資金>市場(chǎng)化融資>專項(xiàng)債做資本金--前面的先還。

而實(shí)際的還款順序安排，還必須考慮到還款來(lái)源產(chǎn)生的順序，應(yīng)與之匹配。

償還市場(chǎng)化融資的現(xiàn)金流應(yīng)該明確分割出來(lái)。提供市場(chǎng)化融資的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)明確分割出來(lái)的這部分現(xiàn)金流測(cè)算其還款能力，并安排還款計(jì)劃。