一文看懂PPP+EOD模式的概念、類型、操作步驟和運作邏輯

摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式正掀起綠色轉型的實施熱潮，生態(tài)導向開發(fā)（EOD）模式是PPP模式轉型的重要路徑之一。促進項目提升自身盈利能力，減少項目對政府財政的依賴，有利于實現(xiàn)綠色發(fā)展。為促進“PPP+EOD”模式的推廣，本文對該模式的提出背景、實施方式、主要類型和內在邏輯進行了剖析，并從制度協(xié)同、能力提升、市場培育、金融支持四方面提出了模式推廣建議。

目前，我國正全面推動綠色發(fā)展，需要明確目標和路徑。一方面，要明確加快城市綠色低碳基礎設施建設目標；另一方面，要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，進一步加強政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。這要求PPP模式從重視“物有所值”的經濟價值，轉向關注“以人為本”“以碳為本”的社會效益。生態(tài)導向開發(fā)（Ecology-Oriented Development，EOD）模式是PPP模式探索綠色轉型的重要路徑之一，有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境部《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）（以下簡稱《通知》）的引導下，EOD模式日漸成為環(huán)保領域投融資創(chuàng)新的流行模式?！锻ㄖ访鞔_了EOD模式的定義，即EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進、一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化的一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

EOD模式應用于PPP項目的運作方式也被稱作“PPP＋EOD”模式，其能幫助項目提升自身盈利能力，減少項目對政府財政的依賴，促進PPP項目的長期可持續(xù)運行。因此，有必要深入探究“PPP＋EOD”模式的運作和邏輯，分析“PPP＋EOD”模式應用的環(huán)保投融資機制創(chuàng)新機理，推動“PPP＋EOD”模式真正成為解決環(huán)保產品供給不足問題和實現(xiàn)綠色發(fā)展的有效手段。

綠色發(fā)展理念推動“PPP＋EOD”模式發(fā)展

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設邁上新臺階，綠色發(fā)展成為全社會共識。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要加快發(fā)展方式綠色轉型、大力發(fā)展綠色經濟、構建綠色發(fā)展政策體系，從而推動綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是指在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要組成部分的一種新型發(fā)展模式。但是，中國特殊的國情決定了環(huán)保問題無法等到經濟發(fā)達之后再開始治理。環(huán)境閾值一旦被突破，其對經濟社會的影響將不可估量。因此，中國必須走經濟與環(huán)境雙贏的發(fā)展道路，將環(huán)保行動和資金投入轉化為促進產業(yè)結構調整、培育新經濟增長點的動力。綠色發(fā)展相關的產業(yè)培育將成為中國經濟增長的新引擎。在這一背景下，PPP模式的綠色轉型正是落實綠色發(fā)展理念的有益嘗試。

PPP模式的綠色轉型符合當下流行的環(huán)境—社會—治理（Environmental-Social-Governance，ESG）投資準則，強調在投資過程中兼顧財務效益和環(huán)境效益。實際上，我國PPP領域已經發(fā)生了重要轉變。根據財政部PPP項目庫統(tǒng)計，截至2022年5月，污染防治與綠色低碳項目累計入庫5935個、投資額為5.7萬億元，分別占入庫項目總和的57.5%和35.0%。其中，簽約項目4442個、開工建設項目2926個，分別占項目庫同類口徑的56.4%和56.7%?？梢?，污染防治與綠色低碳項目日漸成為PPP項目的主流，占全庫項目的一半以上。而且，項目的簽約和開工效率也很高，這表明這類項目無論是關注度還是質量都受到了業(yè)界認可。但與此同時，仍有不少綠色發(fā)展相關的PPP項目沿用工程投資建設思路，通過資金的大規(guī)?？焖偻度雭硗苿庸こ探ㄔO。這不僅違背了生態(tài)環(huán)境治理周期長、回報低的行業(yè)規(guī)律，還導致了大量企業(yè)因資金投入過快、過大而陷入經營不佳的境況。究其原因，這類項目沒有建立起與生態(tài)環(huán)境治理及綠色發(fā)展相適應的投資回報機制，過度依賴政府付費或補貼，在近年各地財力緊缺的形勢下，勢必難以為繼。

綠色發(fā)展理念要求將生態(tài)環(huán)保產業(yè)化、經濟化，并將產業(yè)發(fā)展綠色化、低碳化，這對PPP模式的綠色轉型提出新的要求。在這一背景下，“PPP＋EOD”模式應運而生。作為一種新型的項目交付模式，“PPP＋EOD”模式可以成為推動環(huán)保投資結構優(yōu)化、實現(xiàn)綠色投資高質量發(fā)展的重要方式。生態(tài)環(huán)境部于2021—2022年連續(xù)兩年向地方征集EOD試點項目方案，目前已評選出100余個EOD試點項目，其中不乏實施“PPP＋EOD”模式的項目。

“PPP＋EOD”模式主要能有效解決兩個核心難題。第一是解決公益性生態(tài)環(huán)境治理項目的不可融資性難題。PPP模式能鎖定政府對項目的資金或管理支持，提升項目成功落地實施的概率。EOD模式為公益性的生態(tài)環(huán)境治理項目和相關聯(lián)的產業(yè)收益架起橋梁，提升項目的可融資性。這不僅能在一定程度上解決生態(tài)環(huán)境治理項目融資難的問題，還能提升生態(tài)環(huán)境治理項目自身的“造血”能力，有助于推動環(huán)保投融資領域的潛在價值向項目的經濟價值轉化。第二是解決生態(tài)產品價值轉化機制不健全導致的低投資回報難題。生態(tài)環(huán)境治理項目的投入與生態(tài)環(huán)境改善帶來的價值提升之間存在一定程度的割裂。通過PPP模式競爭性引入專業(yè)化、高效化的社會資本，再通過EOD模式將收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目和收益豐厚的關聯(lián)產業(yè)或區(qū)域開發(fā)項目授予同一社會資本，從而提高社會資本的投資動力，激發(fā)其創(chuàng)新活力，實現(xiàn)價值的有機轉化。“PPP＋EOD”模式的實施將有助于拓寬環(huán)保投融資渠道，提高社會資本參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。

“PPP＋EOD”模式的實施方式和主要類型

“PPP＋EOD”模式具有PPP模式和EOD模式各自的特征。前者表明兩個主體的合作方式，回答“誰來做”的問題，后者表明合作內容的組織形式，回答“做什么”的問題。同時，“PPP＋EOD”模式又體現(xiàn)兩者相結合的特色，能發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢。為更好地理解“PPP＋EOD”模式“怎么做”，下文分別闡述該模式的實施方式和主要類型。

“PPP＋EOD”模式的實施方式

“PPP＋EOD”模式的實施方式主要體現(xiàn)在項目管理、收益關聯(lián)和運作步驟三個方面。

（1）項目管理

“PPP＋EOD”模式不是對一個單體項目的運作管理，而是對多個項目的集群管理，屬于項目群組織模式。根據生態(tài)環(huán)境部的定義，“PPP＋EOD”模式至少包含生態(tài)環(huán)境治理項目（以下簡稱“依托項目”）和關聯(lián)產業(yè)兩大類型。每一類項目下還可以包含多個子項目，比如依托項目（河道治理）＋關聯(lián)產業(yè)（港口輪渡＋房地產＋生態(tài)旅游＋自來水銷售等），合計3～5個子項目，通過關聯(lián)產業(yè)形成溢價回收。

PPP模式和EOD模式的結合有兩種思路，分別是局部子項的結合和整體捆綁的結合。前者是個別項目打捆采用PPP模式，PPP項目再和關聯(lián)產業(yè)形成EOD模式；后者是全部項目打捆采用PPP模式，子項目之間則通過EOD模式形成收益關聯(lián)，政府通過PPP項目合同對項目進行風險共擔和收益共享。

（2）收益關聯(lián)

“PPP＋EOD”模式所關聯(lián)的預期收益也包括兩種方式，分別是區(qū)域收益和項目收益。其中，區(qū)域收益也是廣義的項目收益，它是指當?shù)赝ㄟ^生態(tài)環(huán)境治理，改善區(qū)域整體形象，促進區(qū)域整體價值提升，進而通過區(qū)域土地升值、旅游客流加大、網絡經營帶來規(guī)模效應等方式轉化為項目的關聯(lián)收益。項目收益是指通過生態(tài)環(huán)境治理，提升特定對象的形象和生態(tài)價值，包括礦山修復、河道治理、產業(yè)園綜合整治或市政設施綜合整治等。這類產業(yè)可以通過區(qū)域內土地指標置換、特色產業(yè)發(fā)展、旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新等方式轉化為項目的關聯(lián)收益。

（3）運作步驟

“PPP＋EOD”模式的運作可劃分為三個步驟。

統(tǒng)籌規(guī)劃。以生態(tài)建設作為實施載體，統(tǒng)籌山水林田湖草沙的系統(tǒng)治理，遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，結合區(qū)域產業(yè)培育重點、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等開展項目統(tǒng)籌規(guī)劃。這一步驟主要明確PPP應用范圍，謀劃實施方案編制、物有所值評價等PPP前期立項工作，以及籌劃方案論證、項目入庫、社會資本采購等PPP模式實施工作。

產業(yè)融合。這一步驟既要對生態(tài)環(huán)境治理項目投入成本和產出效用做分析測算，又要識別融合收益潛力大、發(fā)展基礎好的關聯(lián)產業(yè)，兩者缺一不可，而且兩者之間的關聯(lián)建立在資金平衡和時序恰當?shù)那疤嵯隆＿@一步驟主要制定EOD試點申報方案及實施計劃，包括項目所在區(qū)域規(guī)劃編制、收益測算、投融資合作對接等環(huán)節(jié)。

一體化實施。通過精心組織和謀劃，合法合規(guī)地實施投資和融資；通過專業(yè)化運營實現(xiàn)關聯(lián)產業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入，保證項目具備持續(xù)盈利能力。這一步驟又具體分為三個環(huán)節(jié)：一是重構生態(tài)網絡，通過山水林田湖草沙的環(huán)境治理、生態(tài)修復、綜合整治，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動區(qū)域土地或產業(yè)增值；二是整體提升城市環(huán)境，通過城市局部或整體的布局優(yōu)化、設施完善、特色打造，為關聯(lián)產業(yè)運營提供優(yōu)質條件；三是打通項目投資回報通道，通過產業(yè)導入、人才引進、政策優(yōu)惠等手段，將前期的環(huán)境整治和城市治理效益轉化為項目收益，實現(xiàn)項目合理的投資回報。

“PPP＋EOD”模式的主要類型

當前，“PPP＋EOD”模式的實施主要包含三種類型。

（1）生態(tài)整治修復和旅游產業(yè)的捆綁融合

這類項目天然具備有效融合、收益關聯(lián)和一體化實施的條件，是EOD的典型項目。其以生態(tài)整治提升工程為核心投入，以森林品質提升、流域水環(huán)境綜合治理等為目標，打造良好山水林田湖草生態(tài)環(huán)境，從而為關聯(lián)的旅游產業(yè)發(fā)展奠定基礎，構建“大生態(tài)、大健康、大旅游”等產業(yè)組合發(fā)展投融資模式，實現(xiàn)“治理投入＋旅游反哺”的收益動態(tài)平衡。

這類項目主要采用大融合的思路推進PPP模式，即整體或部分的依托項目和關聯(lián)產業(yè)設計為PPP模式。這是因為項目前期資金投入主要用于生態(tài)整治修復，后期的資金回流主要是旅游門票收入、配套商業(yè)租賃收入及停車場等公共設施經營收入。一方面是生態(tài)整治修復無法建立使用者付費機制，另一方面是旅游產業(yè)無須前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式實施和成功的預期，從而提升金融機構和市場對項目的評判價值。

（2）礦山治理修復和資源綜合利用產業(yè)的關聯(lián)融合

這類項目能合規(guī)實施EOD模式的前提是明確礦產等資源的主體責任，確保資源利用權益的合規(guī)獲得。這類項目以歷史遺留礦山或廢棄工礦場地的生態(tài)環(huán)境治理為核心投入，以生態(tài)修復、環(huán)境提升和流域治理達標等為目標，圍繞礦山周邊進行綜合開發(fā)，實現(xiàn)整體投入與產出平衡。

由于礦山治理修復后難以建立使用者付費機制，這類項目主要采用大融合的思路推進PPP模式。這類項目的前期投入以礦山修復、土地整治、配套產業(yè)園設施改造更新為主，后期的資金回流主要依靠關聯(lián)的自然資源綜合利用、土地升值轉讓、循環(huán)經濟產業(yè)園經營、廠房租賃銷售及特色礦山公園運營等收入。

（3）市政設施綜合整治和關聯(lián)特色產業(yè)的捆綁融合

這類項目成為EOD項目的前提是要關注子項目之間的有效融合程度并確保由同一個市場主體實施。這類項目以統(tǒng)籌大氣、水、固體廢物、土壤生態(tài)環(huán)境綜合治理為核心投入，實施污水處理、供水工程、垃圾填埋、垃圾焚燒發(fā)電、水庫改造、生活污泥再利用、鹽堿地改良示范、土壤土質改善、工業(yè)燃氣集中制氣等系列項目，以統(tǒng)籌發(fā)展特色產業(yè)等關聯(lián)項目為支撐，通過延長產業(yè)鏈、開拓相關市場、大力引入人才等措施，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，提升人民群眾獲得感和滿意度。

這類項目主要在市政設施建設中采用PPP模式，加大政府的全過程支持力度，然后充分發(fā)揮社會資本的創(chuàng)新活力，加大對生態(tài)農村農業(yè)產業(yè)、生態(tài)環(huán)保產業(yè)、醫(yī)療康養(yǎng)產業(yè)等關聯(lián)產業(yè)的投入，從而獲得特色產業(yè)（如菌草、棉花、藥材、農產品等）、醫(yī)療康養(yǎng)產業(yè)等項目收入。

“PPP＋EOD”模式實施的內在邏輯

“PPP＋EOD”模式實施的背后有較為緊密的邏輯，分別是環(huán)保產業(yè)兼具商業(yè)性和公共性，以及通過一定的模式創(chuàng)新來實現(xiàn)外部效益內部化，將環(huán)境治理的公共價值內化為項目層面的商業(yè)價值，從而提高對社會資本和金融機構的吸引力。

產業(yè)經營特征是具有穩(wěn)定凈現(xiàn)金流

由于環(huán)保產業(yè)的經營權具有自然壟斷特性，社會資本方一旦拿到政府的特許經營權，就基本不存在市場競爭風險。相比其他競爭性項目而言，環(huán)保產業(yè)資產一旦建成，便具有穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流。但是，環(huán)保產業(yè)要求社會資本在初期有能力融得大量資金來投入工程建設，這需要社會資本和金融機構對項目具有較高的投融資回收預期，然后基于運營期穩(wěn)定的現(xiàn)金流設計形成與之相適應的交易結構和融資產品。如果沒有運營期穩(wěn)定凈現(xiàn)金流的預期，那么社會資本和金融機構的投融資興趣必然不高。

首先，環(huán)保產業(yè)形成運營期穩(wěn)定凈現(xiàn)金流的前提是建立收費機制。伴隨國家對污染治理的日益重視，各個領域逐步建立起收費機制，包括污水處理、生態(tài)治理、生活垃圾處理、危險廢物處理、醫(yī)療廢物處理、可再生能源及資源化利用等，這成為“PPP＋EOD”模式得以實施的前提條件。

其次，“PPP＋EOD”模式通過將生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產業(yè)和資源捆綁打包，逐步建立起穩(wěn)定的投資回報機制。我國現(xiàn)階段合規(guī)實施PPP項目的要求是項目設施建成后要有使用者付費機制。許多早期上馬的綠色環(huán)保PPP項目建成后并沒有真正穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流，原因是地方財力不足，無法按契約承諾按期支付費用，或是預期的人口和產業(yè)發(fā)展不足，無法形成預期的使用者付費規(guī)模。根據生態(tài)環(huán)境部的試點政策，EOD模式能將公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合、有機關聯(lián)，從而幫助一些難以為繼的PPP項目走出困境。

最后，“PPP＋EOD”模式能有效激發(fā)社會資本的創(chuàng)新活力。EOD項目更容易獲得國家開發(fā)銀行等金融機構的貸款。如果EOD試點項目中有一些子項目是PPP模式，那么還要通過PPP項目合同接受當?shù)卣目冃ПO(jiān)管，這有助于進一步提升項目運作的規(guī)范性，從而提升現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。因此，PPP和EOD兩種模式的有效融合，能提升社會資本對公益性資源的投入意愿。此外，公益性項目和經營性關聯(lián)產業(yè)的捆綁，也有助于提升金融機構為兩類項目同步放貸的意愿，這對于項目的順利實施有很大促進作用。

運作核心原理是外部效益內部化

“PPP＋EOD”模式的運作原理是有效發(fā)揮PPP和EOD兩種模式的效用，從而實現(xiàn)政府投資帶動作用和社會資本創(chuàng)新活力的有效結合。一方面，PPP模式能發(fā)揮政府資金的帶動和引導作用。政府資金以資本金注入為主要方式，加強對項目的股權投資，有助于提高項目資本金比例，優(yōu)化資金結構，還有助于政府深度了解項目運作情況，提高項目的透明度和負責任程度。另一方面，EOD模式能激發(fā)項目自身的收益和社會資本的動力，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。EOD理念的運作要求將生態(tài)環(huán)境治理導向貫穿于項目投融資的全過程和全方面，包括規(guī)劃、建設、運營等各個階段，以及生態(tài)環(huán)境、產業(yè)結構、基礎設施、城市布局等各個方面。

上述兩個模式效用的底層經濟邏輯是外部效益內部化，即政府通過PPP模式向生態(tài)環(huán)境治理項目投入資金，起到帶動和引導作用并引入社會資本，然后通過EOD理念提前謀劃將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟社會效益經由一定路徑轉化為項目收益，從而激發(fā)社會資本活力，實現(xiàn)環(huán)保投融資的機制創(chuàng)新。這種外部效益的內部化既可以是把生態(tài)環(huán)境治理后的城市基礎設施經營收益反哺到生態(tài)環(huán)境治理資金投入中，也可以是把生態(tài)環(huán)境治理和相關空間及產業(yè)開發(fā)整體打捆、同步實施。這兩種收益實現(xiàn)方式有所不同。前者是先治理后反哺，其投資回報是讓參與生態(tài)治理的企業(yè)提前鎖定收益權屬，實現(xiàn)生態(tài)治理產業(yè)化，或者是允許社會資本在修復后的土地范圍內進行生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)文旅及城市休閑等多元綜合開發(fā)，將生態(tài)資產效益擴展至城市開發(fā)運營領域，從而實現(xiàn)收益。后者是同步投入經營，其投資回報是在實施生態(tài)治理的同時，將騰退出的生態(tài)空間充分利用，發(fā)展生態(tài)旅游產業(yè)，形成旅游經營收益和周邊房屋設施租賃收益或者是在農村生態(tài)治理的同時，開發(fā)利用農業(yè)價值，從而實現(xiàn)收益。

模式生效條件是生態(tài)環(huán)境治理的正外部性

“PPP＋EOD”模式運作的生效條件是生態(tài)環(huán)境治理的投入確能產生正外部性。多數(shù)環(huán)保設施和服務是地方性公共產品，建成后能在地方轄區(qū)范圍內產生正外部性，表現(xiàn)為促進區(qū)域經濟社會發(fā)展和區(qū)域價值提升。但是，如果環(huán)保設施建成或生態(tài)環(huán)境治理后沒有產生正外部性，甚至帶來負外部性，那么“PPP＋EOD”模式的實施將無法成功。比如，個別景觀工程不僅前期投入大，還無法帶來預期的關聯(lián)收益，沒有讓資金優(yōu)先用于最需要的環(huán)保領域，將導致投資失敗。還比如，如果生態(tài)環(huán)境治理的效用為私人享用，那么也無法形成正外部性，還損害公眾利益，投資回報難以閉環(huán)。

因此，“PPP＋EOD”模式的實施要摒棄過去“攤大餅”式的發(fā)展理念，也要揚棄傳統(tǒng)的加快建設投資邏輯，以優(yōu)化資源配置為原則，加強前期的充分論證和深度謀劃。通過前期的大量精力和智力投入，確保生態(tài)環(huán)境治理的正外部性，為項目在實施過程中充分利用正外部性奠定基礎。

“PPP＋EOD”模式推廣的展望及建議

當前，我國環(huán)保領域尚未形成以“PPP＋EOD”模式為引領的政府引導、企業(yè)主體、市場運作的投融資格局。為實現(xiàn)環(huán)保和經濟雙贏，真正實現(xiàn)綠色發(fā)展，有必要從制度協(xié)同、能力提升、市場培育和金融支持四個方面加以完善，實現(xiàn)“PPP＋EOD”模式的推廣。

建立部門協(xié)同的制度保障體系

“PPP＋EOD”模式是PPP和EOD兩種組織方式的強強聯(lián)手。利用好兩種制度安排的各自優(yōu)勢，能發(fā)揮出超過兩種模式各自單獨作用的效用?！癙PP＋EOD”模式要求社會資本先期投入大量資金治理生態(tài)環(huán)境、建設基礎設施、開發(fā)或更新城市，再通過事先約定的交易結構開展產業(yè)和城市經營，將形成的收益反哺到先期投入，從而實現(xiàn)投資的合理回報。該模式能穩(wěn)定推廣的前提是社會資本對投資回報有穩(wěn)定預期。只有健全的制度保障體系，才能為“PPP＋EOD”模式推廣“保駕護航”。因此，“PPP＋EOD”模式成為可置信投融資機制創(chuàng)新的基本前提是消除相關部門制度的“藩籬”，實現(xiàn)制度的協(xié)同推進。財政部、國家發(fā)展改革委等多個部門已逐漸構建了“法律規(guī)范＋政策保障＋操作指引”三位一體的PPP全生命周期制度體系，為PPP項目規(guī)范實施提供了制度保障。同時，生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行等多個部門合作形成了EOD模式的投資指引和金融支持相關指導意見，為EOD試點項目有序運作提供了操作依據。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的制度保障任務就落在多個部門的協(xié)同上，以實現(xiàn)多種制度的有序銜接和融合。

提升社會資本的集成管理能力

“PPP＋EOD”模式的宗旨是實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉化。那么，更好發(fā)揮市場配置資源作用，積極引導和鼓勵社會資本投入是“PPP＋EOD”模式推廣的必然要求?！癙PP＋EOD”模式的實施要求社會資本具有集成管理能力，即通過流程再造，對不同的業(yè)務管理模塊進行集成和系統(tǒng)化管理。

各地“PPP＋EOD”模式實施以“股權合作＋社會資本”為主要方式，即地方政府通常授權一家地方國有企業(yè)作為出資人代表，與競爭引入的社會資本合資設立項目公司，再由項目公司統(tǒng)籌實施運作項目。在這一運作方式中，承擔集成管理能力的多為地方國有企業(yè)，而不是社會資本。這既不利于釋放社會資本的組織能動性，也無助于培育社會資本的集成管理能力。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的能力提升重點是培育企業(yè)集成管理能力，以實現(xiàn)各類資本的高效合作和共贏。

健全關聯(lián)產業(yè)的市場收益機制

“PPP＋EOD”模式的本意是建立環(huán)保投資回報機制，推動產業(yè)綠色發(fā)展轉型。將EOD理念應用于PPP項目，能有效減少項目的政府付費或可行性缺口補助，這有利于PPP項目的推進實施?！癙PP＋EOD”模式的關聯(lián)產業(yè)收益機制是新生事物，當前關聯(lián)產業(yè)的前景還不明朗。比如，有些項目關聯(lián)光伏或風能的發(fā)電收益，那么光伏和風能等清潔能源產業(yè)的市場完善程度很大程度上決定了這一類“PPP＋EOD”項目的可持續(xù)性。再如，有的項目是關聯(lián)產業(yè)園區(qū)的廠房銷售和租賃收益，那么房地產市場的景氣程度和相關產業(yè)的發(fā)展情況決定了這一類“PPP＋EOD”項目的前景。

“PPP＋EOD”模式處于起步階段，關聯(lián)產業(yè)的市場收益前景還不明朗，相應機制也還不健全。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的關鍵是跟蹤試點項目發(fā)展，從中篩選出更適合這一模式的項目收益機制，以實現(xiàn)若干機制的穩(wěn)定和規(guī)模化發(fā)展。

加大綠色金融的創(chuàng)新支持力度

“PPP＋EOD”模式實施需要大量的資金投入和支持。當前入庫的EOD試點項目有明確的金融支持政策導向，但具體到每個項目上，金融機構提供信貸支持仍需要對每個子項做單獨的盡職調查，信貸支持效率較為低下、規(guī)模也沒有做大?！癙PP＋EOD”模式的優(yōu)勢在于擁有政府和社會資本簽署的PPP項目合同以及相應的納入當?shù)仡A算的財政支出責任或項目預期長效收益作為保障。

我國已建立綠色金融體系，構建起涵蓋綠色信貸、綠色投行、綠色租賃、綠色投資、綠色理財?shù)榷嘣木G色金融產品和服務體系。為引導金融資金流向“PPP＋EOD”模式，有必要加大對綠色金融的創(chuàng)新支持力度，引入國際先進的ESG評價理念，通過資金支持政策等方式實現(xiàn)模式的規(guī)范有序推廣。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的金融創(chuàng)新方向是充分適應“PPP＋EOD”模式的長周期特征，引導保險資金等長期資金更多配置于這類資產，以實現(xiàn)多元資金的長期穩(wěn)健發(fā)展。