地方政府隱性債務(wù)的類型匯總及化解路徑建議

財(cái)政部發(fā)布《2022年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》，明確2023年要遏制地方政府隱性債務(wù)，穩(wěn)妥化解存量，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的綜合治理，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

地方政府隱性債務(wù)如何識(shí)別，有哪些類型，有何特征？

01

政府部門直接向企業(yè)借款

政府部門直接向企業(yè)(以平臺(tái)公司居多)借款并承諾償還，是最直接的違規(guī)舉債，雖然說(shuō)起來(lái)可笑，但在現(xiàn)實(shí)中這種情況非常多見(jiàn)，在主管部門發(fā)布的違規(guī)舉債相關(guān)信息案例中，可能也是為數(shù)最多的一種情形。

02

最著名的違規(guī)模式——BT

在公開(kāi)被列為違規(guī)的模式當(dāng)中，BT模式(建設(shè)—移交)最著名的，沒(méi)有之一。對(duì)于BT的禁令見(jiàn)于《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)，失效)，“地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”，463文件雖然已經(jīng)失效了，但是對(duì)于BT的禁令并沒(méi)有失效，一直在嚴(yán)格執(zhí)行著。

但是，對(duì)于BT的具體組成要素——“逐年”、“回購(gòu)”等等——的定義，業(yè)界一直存在不小的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議，直到《政府投資條例》頒布實(shí)施之后，也沒(méi)有一刻的停止。以至于，我們?cè)诠_(kāi)信息中僅看到了一例BT違規(guī)案例，因?yàn)榘咐泻炇鹆嘶刭?gòu)合同。

03

五年前叫停的土地儲(chǔ)備貸款

土地儲(chǔ)備貸款是金融機(jī)構(gòu)向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施的土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)發(fā)放的貸款。土地儲(chǔ)備貸款，曾經(jīng)是最規(guī)范的政府融資項(xiàng)目方式，要求很具體很全面：財(cái)政穩(wěn)健、政策支持、收益穩(wěn)定、自有達(dá)標(biāo)等等。土地儲(chǔ)備貸款的缺欠，是往往存在抵質(zhì)押物方面的不足。在初始項(xiàng)目還款來(lái)源出現(xiàn)問(wèn)題的情況下，無(wú)論是儲(chǔ)備土地證抵押還是土地未來(lái)收入質(zhì)押，在執(zhí)行方面都存在一些障礙。

財(cái)綜[2016]4號(hào)文規(guī)定，自2016年1月1日起，各地(土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu))不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款；財(cái)金[2016]91號(hào)文的“五不準(zhǔn)”規(guī)定：PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本……不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；……資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。從而，完全叫停了土儲(chǔ)及非土儲(chǔ)單位的土地儲(chǔ)備貸款。 

04

“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”屬于違規(guī)行為

一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的收益分成模式，是很早就被列入違規(guī)的土地出讓的做法。財(cái)綜[2016]4號(hào)文也有明確規(guī)定：“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。同時(shí)，將土地出讓收入分成款項(xiàng)用于償還先期一級(jí)開(kāi)發(fā)投入，也屬于違規(guī)舉債的行為。此外，采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過(guò)程實(shí)現(xiàn)低價(jià)獲取土地的方式，也屬于嚴(yán)重的違規(guī)行為。

05

撥改租及其類似方式

采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)(包括城市公園、市政道路、機(jī)關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等)抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，屬于違規(guī)的融資模式。

近期，又有一種“有績(jī)效考核的撥改租”模式被發(fā)明出來(lái)，同樣也屬于違規(guī)舉債模式。對(duì)于無(wú)收益公益性資產(chǎn)的注資、交易、抵押、租賃以取得融資的行為，本身就屬于違規(guī)行為。

以此為媒介進(jìn)行融資，固化地方財(cái)政的支出責(zé)任，無(wú)論是否績(jī)效考核，均屬于違規(guī)舉債行為。

06

“招商融資”弊端多多

近兩年來(lái)，一種“通過(guò)招商引資的方式確定片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和施工單位，然后以招商獎(jiǎng)勵(lì)的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創(chuàng)新”出來(lái)。

按照上節(jié)所述的“投資人確信能夠獲取合理收益”的假設(shè)，在招商協(xié)議中，必然存在兜底承諾條款，形成固化的財(cái)政支出責(zé)任，否則，投資人及其金融機(jī)構(gòu)萬(wàn)萬(wàn)不敢投入資金。

同時(shí)，建設(shè)施工內(nèi)容與招商引資項(xiàng)目沒(méi)有必然聯(lián)系，獎(jiǎng)勵(lì)資金支出無(wú)名；而且，當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)資金額度大于投資額時(shí)(這幾乎是必然的)，“獎(jiǎng)勵(lì)”的性質(zhì)顯然發(fā)生了變化。表現(xiàn)出這僅僅是“借用招商引資名義”的一種過(guò)渡性很強(qiáng)的“半成品模式”。

07

“建養(yǎng)一體化”列入違規(guī)

國(guó)務(wù)院辦公廳2019年9月23日發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2019]45號(hào))文件中要求，“強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)督管理。……地方各級(jí)財(cái)政和交通運(yùn)輸主管部門要加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)管，嚴(yán)禁農(nóng)村公路建設(shè)采用施工方帶資的建設(shè)—移交（BT）模式，嚴(yán)禁地方以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務(wù)……”

對(duì)于無(wú)收益或收益不能覆蓋投資的公益性項(xiàng)目，采取“建養(yǎng)一體化”模式，必然涉及使用財(cái)政資金用于延期支付固化或相對(duì)固化的支出責(zé)任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來(lái)源于事實(shí)上的財(cái)政兜底，從而陷入違規(guī)舉債。

08

“資金池”內(nèi)“增收支付”不解決合規(guī)性問(wèn)題

專項(xiàng)資金制度是沿用數(shù)十年的制度，其本身合規(guī)性很好，但它仍然屬于財(cái)政領(lǐng)域的資金使用范疇，將其用于違規(guī)舉債還款來(lái)源，仍然是違規(guī)行為。還有一些開(kāi)發(fā)模式中，規(guī)定了以“合作區(qū)域財(cái)政增收額度(的一定比例)作為支付資金來(lái)源”的情形，即常說(shuō)的“有增收支付，無(wú)增收不支付”，意圖借助“支付責(zé)任的不確定性”繞開(kāi)“觸及違規(guī)舉債所需的確定性”。但是，這種支出責(zé)任實(shí)質(zhì)可以視為一種“有條件負(fù)債”or“或有負(fù)債”，屬于“或有的違規(guī)舉債”。

在無(wú)運(yùn)營(yíng)無(wú)績(jī)效、僅針對(duì)既往工程無(wú)其他對(duì)價(jià)、符合財(cái)政增收即無(wú)條件支付的情形下，等同于“附財(cái)政增收條件的BT模式”，仍屬于違規(guī)舉債。所謂的“財(cái)政不增收即不支付”的邏輯，類似于“地球爆炸就放假；宇宙重啟就休息”的命題?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，如果在財(cái)政沒(méi)有增收的情況下，也沒(méi)有能力支付，那么這種假設(shè)條件，實(shí)質(zhì)上是一種無(wú)效條件。

09

定向的土地資源補(bǔ)償

違反土地出讓的相關(guān)管理規(guī)定，針對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目投資等，采取定向的土地資源補(bǔ)償?shù)哪Ｊ剑蛘咂渌壊贿m宜的條件，而違反招拍掛的相關(guān)規(guī)定的模式，除軌交項(xiàng)目以外的大多數(shù)情形，都屬于違規(guī)行為。

做好2023年地方政府隱性債務(wù)防范化解工作

要高效統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做好嚴(yán)控、夯基、壓降、監(jiān)管、轉(zhuǎn)型、防范等工作，在高質(zhì)量發(fā)展中動(dòng)態(tài)解決債務(wù)問(wèn)題。

一是嚴(yán)控新增隱性債務(wù)。

堅(jiān)持“開(kāi)正門、堵旁門”，形成有效閉環(huán)制度管理。結(jié)合各地發(fā)展需求、綜合財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理測(cè)算分地區(qū)債務(wù)限額，精準(zhǔn)控制高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增地方政府債務(wù)限額。壓實(shí)地方責(zé)任，從融資的需求端和供給端雙向發(fā)力、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和窗口指導(dǎo)，阻斷違法融資和高息融資路徑，嚴(yán)禁以任何方式新增隱性債務(wù)，上新項(xiàng)目、鋪新攤子。

二是夯實(shí)地方償債基礎(chǔ)。

深化財(cái)稅體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，健全省以下財(cái)政體制，穩(wěn)步推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，夯實(shí)地方基本財(cái)力和自我發(fā)展能力。探索資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目等市場(chǎng)化盤活方式，建立行政事業(yè)單位公物倉(cāng)制度，實(shí)現(xiàn)閑置和低效資產(chǎn)調(diào)劑使用、共享共用機(jī)制。做精土地供給文章，發(fā)揮土地規(guī)劃先導(dǎo)作用與利用一體化推進(jìn)，加大重點(diǎn)區(qū)域投資強(qiáng)度，完善區(qū)域承載功能，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，有效提升土地利用價(jià)值。

三是壓降隱性債務(wù)規(guī)模。

加大存量隱性債務(wù)處置力度，探索建立地區(qū)化債獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，全面優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，著力化解“非標(biāo)”隱性債務(wù)。同時(shí)，完善市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)緩釋增信措施，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)不抽貸、不停貸、減息置換存量債務(wù)，支持債務(wù)重組。特別是要把握好力度和節(jié)奏，以時(shí)間換空間，不斷壓降高息債務(wù)和短期債務(wù)占比，降低利息負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)存量債務(wù)不斷鏈，有序緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

四是深化協(xié)同監(jiān)管力度。

完善常態(tài)化協(xié)同監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，建立統(tǒng)一的長(zhǎng)效監(jiān)管制度框架，堅(jiān)決禁止變相舉債、虛假化債行為。加強(qiáng)部門間信息共享和協(xié)同監(jiān)管，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一監(jiān)管，深入運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，形成監(jiān)管合力、提高監(jiān)管成效。

五是加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

從解決基礎(chǔ)性問(wèn)題入手，對(duì)地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行市場(chǎng)化改造，堅(jiān)決防止地方國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位“平臺(tái)化”。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，在對(duì)融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算的基礎(chǔ)上，逐步剝離政府投融資功能，推動(dòng)融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型發(fā)展、專業(yè)化重組整合，形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的良性機(jī)制，不斷提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率。

六是防范風(fēng)險(xiǎn)交織傳遞。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，高度警惕行業(yè)、金融等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移聚集。著力提高專項(xiàng)債券的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、發(fā)行質(zhì)量，加強(qiáng)項(xiàng)目投后績(jī)效管理，避免專項(xiàng)債券資金閑置浪費(fèi)、挪作他用或項(xiàng)目整體收益偏低導(dǎo)致專項(xiàng)債變成事實(shí)上的一般債。