一文讀懂EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式）全過程十大要點

長久以來，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應(yīng)補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置。而近年來，出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Environmental Oriented Development，簡稱“EOD”）模式，較好地解決了環(huán)境改善型項目資金短缺的狀況，而且不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。該模式一經(jīng)推出就受到社會的廣泛關(guān)注，試點項目也逐漸成熟，政策出臺愈加密集，金融產(chǎn)品日益豐富。

EOD模式是將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化的創(chuàng)新性項目組織實施方式。該模式將綠色項目的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相結(jié)合，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。

一、EOD模式的來歷

EPD理念最早源于1971年英國規(guī)劃師麥克哈格從自然歷史和人類文化的角度探討環(huán)境問題，他將“生態(tài)環(huán)境理念”第一次完整地引入城市規(guī)劃之中。到了1990年錢學(xué)森先生在我國第一次提出了“山水城市”這一中國特色生態(tài)城市概念，他提倡將中國傳統(tǒng)工業(yè)城的弊端用中國園林藝術(shù)進行改造，以達到人與自然和諧統(tǒng)一的目的。

特別是自黨的十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度。2015年國務(wù)院出臺了兩個重磅文件：《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態(tài)文明制度建設(shè)體系初見雛形，生態(tài)建設(shè)也拉開序幕。

EOD在國內(nèi)的主要發(fā)展過程中有三個重要時間階段，分別是前期的探討階段、中期的試點階段、后期的加速推進階段。EOD一系列相關(guān)政策的出臺，無論是在項目開展還是項目融資方面，都為EOD模式的長遠(yuǎn)發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)，幫助EOD項目降低了融資難度，規(guī)范了運營模式，推動了EOD項目的可持續(xù)發(fā)展。

二、EOD模式的定義及核心要點

EOD模式的官方定義是在2020年《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知（環(huán)辦科財函[2020]489號》中規(guī)定的：以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

具體地講：EOD的定義包含三項核心要點：

一是“融合”：即關(guān)聯(lián)性融合。將公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目有效融合，進行肥瘦搭配，解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展對立的局面；同時強調(diào)產(chǎn)業(yè)項目必須與生 態(tài)環(huán)境治理項目具有關(guān)聯(lián)性，禁止無關(guān)項目捆綁。

二是“一體”：即一體化實施。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目必須由一個主體統(tǒng)籌實施，一體化推進，建設(shè)運營維護一體化實施，以便各子項目之間的收益能夠做到統(tǒng)籌互補，實現(xiàn)項目整體的收支自平衡。

三是“反哺”：即效益內(nèi)部平衡。將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，解決環(huán)保前期投入的資金問題，項目整體收益與成本平衡，自給自足，力爭實現(xiàn)政府資金“零投入”。同時為社會資本和金融機構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實現(xiàn)多元參與生態(tài)環(huán)境治理。

三、EOD模式的試點現(xiàn)狀

2022年10月21日，在二十大的第五場記者招待會中，生態(tài)環(huán)境部黨組成員、副部長翟青在與記者交流中提到：2018年以來，生態(tài)環(huán)境部大力發(fā)展綠色金融，推動生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式創(chuàng)新，截至目前，已指導(dǎo)118個相關(guān)項目進入了項目儲備庫并向一些金融機構(gòu)進行了推薦，這些項目涉及總投資6700多億元。2022年入庫項目清單還沒有發(fā)布，2020年36個試點項目、2021年58個試點項目。

第一批36個試點項目所涉及的生態(tài)環(huán)境保護的治理內(nèi)容包括了：水環(huán)境綜合治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、土壤修復(fù)及礦山修復(fù)、荒漠化治理、固體廢物處理處置、城市環(huán)境綜合治理等領(lǐng)域的內(nèi)容。其中水環(huán)境綜合治理類項目占到試點項目的45%。

第二批58個試點項目，覆蓋省份達到28個省及直轄市，在原有生態(tài)環(huán)境治理所涉及的范圍又?jǐn)U大到了生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興及農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域，應(yīng)用場景更加豐富多元，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)也更加立體。

目前很多項目在完成入庫后陸續(xù)進入“城市合伙人”的招投標(biāo)和開工建設(shè)階段，金融機構(gòu)也從原來的國開行一家到10家金融機構(gòu)，相信未來更多省市的地方商業(yè)銀行也會很快介入進來。

第一批和第二批合計94個EOD試點項目主要涉及的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)包括：、旅游產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟、新能源、高端制造、數(shù)字經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

四、哪些項目適合使用EOD開發(fā)模式

根據(jù)環(huán)辦科財〔2022〕6號《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》文件精神，入庫項目的環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)屬于以下八個領(lǐng)域：大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復(fù)、其他環(huán)境治理。

五、EOD項目具體實施的四大落地模式

1、PPP（Public-Private-Partnership的縮寫）政府和社會資本合作模式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO（ABO模式，全稱授權(quán)Authorize建設(shè)Build)運營Operate，即地方政府通過競爭性程序或直接簽署協(xié)議方式授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設(shè)及運營服務(wù)，合作期滿負(fù)責(zé)將項目設(shè)施移交給政府方，由政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。）在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。

3、流域治理+片區(qū)開發(fā)”

在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

4、混合模式

在項目具體實施過程中，為了使項目具有更大的可融性及收益性，可將其他有較好市場價值的項目按照特許經(jīng)營模式進行打包。也可以根據(jù)項目的具體情況將土地整治等有較好政策性支撐的項目進行疊加，實現(xiàn)項目的，可融資、可落地、可持續(xù)。

六、EOD模式開展的三個階段

第一階段：重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地升值;

第二階段：整體提升城市環(huán)境。通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件;

第三階段：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進。通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實現(xiàn)自我強化的正反饋回報機制。

七、EOD模式的開發(fā)意義

1、重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)：通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地升值；

2、整體提升區(qū)域環(huán)境：通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件；

3、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進：通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實現(xiàn)自我強化的正反饋回報機制。

八、適合EOD開發(fā)模式的項目類型

1、廢棄礦山修復(fù)

對于廢棄礦山修復(fù)，可爭取實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。第一，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補修復(fù)成本;第二，運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地復(fù)墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值;第三，礦山修復(fù)后的土地可用于建設(shè)農(nóng)業(yè)基地、主題公園、特色產(chǎn)業(yè)園等，拓展經(jīng)濟效益;第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產(chǎn)支撐柱，替換出礦產(chǎn)資源，產(chǎn)生收入。

2、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)

生態(tài)果蔬采摘、美麗鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結(jié)合的代表模式。此外，中辦、國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中指出：土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點用于與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)。這無疑為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)開發(fā)提供了一定的資金保障。

3、城鄉(xiāng)供排水一體化

城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過較長時間的發(fā)展，已較為完善。而農(nóng)村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農(nóng)村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉(xiāng)一體化。以供水支持排水，以城市支持農(nóng)村，構(gòu)建大項目包，確保整體實現(xiàn)盈利。

4、重點流域治理

流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優(yōu)先關(guān)注砂石的開采和利用。《關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格〔2020〕473號)中，提出“推進河砂開采與河道治理相結(jié)合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發(fā)中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權(quán)、海域使用權(quán)等作為融資的補充擔(dān)保措施。

九、生態(tài)環(huán)境部 《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知 》 （環(huán)辦科財〔2022〕6號）文件的解讀

2022年4月生態(tài)環(huán)境部下發(fā)關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知 》（環(huán)辦科財〔2022〕6號），以下簡稱“6號文”），該文的下發(fā)標(biāo)志著“生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)” 已上線并運行，原來每年發(fā)文通知的試點模式，正式變?yōu)橐环N可持續(xù)的系統(tǒng)化操作，就像PPP當(dāng)時一樣，有了入庫的具體標(biāo)準(zhǔn)、也有了線上的申報平臺、也變成了一種長期推廣的成熟模式，也就是可按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門通過該系統(tǒng)線上申報，省級生態(tài)環(huán)境部門論證評估同意后由線上提交生態(tài)環(huán)境部。

6號文的出臺，對于正在策劃和實施的EOD項目來說至關(guān)重要，因為6號文一直在強調(diào)的就是：重點重大項目和融資可落地性。EOD項目的體量都是動輒幾十億，沒有金融的強力支撐，項目很難落地。

1、“6號文”強調(diào)的重大工程項目的內(nèi)涵：對污染防治攻堅戰(zhàn)支撐作用大、實施必要性強、實施基礎(chǔ)好、環(huán)境效益顯著的重大工程項目。

2、對于申報入庫條件：

①入庫項目申報主體應(yīng)為已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、經(jīng)營狀況和信用狀況良好的市場化企業(yè)，或縣級(含)以上政府及其有關(guān)部門等。

②項目融資主體應(yīng)為市場化企業(yè)，且其環(huán)保信用評價不是最低等級。

③治理責(zé)任主體為企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理項目，單個項目融資需求原則上應(yīng)超過5000萬元；其他項目單個項目融資需求原則上應(yīng)超過1億元。

④應(yīng)明確項目實施模式。PPP項目需滿足國家有關(guān)管理要求，應(yīng)適時納入財政部、國家發(fā)展改革委PPP項目庫。EOD項目要參考《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕468號，以下簡稱《通知》)基本要求，確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合、收益反哺、一體化實施。

3、“6號文”同時對EOD項目還提出了專門的入庫條件要求：

①地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

②項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項目捆綁，組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。

③加強重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設(shè)內(nèi)容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡。

④EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴(yán)格落實招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法依規(guī)推進項目規(guī)范實施。

4、“6號文”列出了入庫的紅線：①除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費；②不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等返還補助作為項目收益；③項目實施必須嚴(yán)格依法依規(guī)，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。

5、EOD項目中的兩大難點“收益+融資”

“6號文”出臺的目的是引導(dǎo)金融資金投入，加強金融對深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的精準(zhǔn)支撐，加強入庫項目的融資可落地性。這里我們主要分析和強調(diào)入庫EOD項目包裝和策劃時所需重點關(guān)注和明確的項目收益平衡和項目可融資性問題。

關(guān)于項目預(yù)期收益來源的計算：按照國辦發(fā)〔2021〕40號文的精神，生態(tài)保護修復(fù)類項目的收益來源方式包括了：項目+產(chǎn)業(yè)、項目+碳匯、項目+資源等。即：①可以利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；②通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益；③對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)；④申請核證碳匯增量并進行交易。

實際上每個EOD項目的收益來源都會是多元化的，既有主要的收入來源，也有其他的收入來源，以一個特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例：既有園區(qū)廠房和辦公樓宇的租售、也有園區(qū)污水處理收入、停車場收入、光伏收入、廣告收入等。

十、EOD項目申報要點

1、以環(huán)辦科財[ 2022 ] 6 號“ 總體要求” 為申報基礎(chǔ)：“ 建設(shè)項目對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、解決突出生態(tài)環(huán)境問題、推動減污降煤協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)揮重要作用， 重點對支撐污染防治攻堅戰(zhàn)的精準(zhǔn)性、實施的必要性、內(nèi)容的真實性進行把關(guān)。

2、以“ 有效融合、收益反哺、邊界清晰、密切關(guān)聯(lián)” 為核心要件：”項目邊界清晰， 生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合；避免無關(guān)項目捆綁：力爭在不依靠政府投入的情況下實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡。

3、生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，項目承擔(dān)單位僅為一個市場主體。比如說，將公益性較強，但收益性較差的項目與收益性較好的相關(guān)產(chǎn)業(yè)打包實施就可以在項目層面實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益平衡生態(tài)環(huán)境治理投入。

4、“國家開發(fā)銀行按照精準(zhǔn)施策、市場化運作和風(fēng)險可控原則， 發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜， 加大支持力度。”

5、EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫范圍要求，重點支持生態(tài)環(huán)境問題突出、環(huán)境效益顯著的項目。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求。同時實施中嚴(yán)格落實招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求,依法依規(guī)推進項目規(guī)范實施。不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。

綜上所述，EOD模式將生態(tài)引領(lǐng)貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運營的全過程，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市布局等方面綜合考慮。通過生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套以及產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)促使該區(qū)域及周邊的土地升值，并為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)基底;一方面，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加居民收入、企業(yè)的利潤和政府的稅收;另一方面，依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。最終實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會生活三者協(xié)調(diào)發(fā)展。