資源對價捆綁基礎設施建設模式分析

在PPP暫停入庫、專項債審核加緊的嚴監(jiān)管背景下，如何在保障政府投資項目可持續(xù)和防范金融風險的前提下，有效地籌集和利用基建資金，成為一個亟待解決的問題。近期，某地以花崗巖礦采礦權作為對價招選社會資本投資建設通用碼頭，引發(fā)各方對資源對價捆綁基礎設施建設模式的可行性討論。

資源對價的“前世”
所謂資源對價，就是指地方政府通過出讓礦產(chǎn)資源、土地資源等自然資源或公共資源的使用權或開發(fā)權，換取社會資本方承擔基礎設施建設的義務或提供相應的資金支持。
相較于資源補償項目（RCP，Resource-Compensate-Project）以實施準經(jīng)營性以及非經(jīng)營性的基礎設施項目為主、捆綁相關經(jīng)營性資源，資源對價主要按照資源出讓程序實施。

資源對價并不是一個全新的概念，曾經(jīng)火熱的土地配建實際上也屬于資源對價，即以土地資源作為對價來開發(fā)基礎設施項目。

這種模式在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，也激發(fā)了社會資本方的參與積極性，為基建項目提供了新的融資渠道。

但是，這兩種方式也有其局限性，如土地資源本身的稀缺性、開發(fā)成本的高昂性、規(guī)劃設計的復雜性等。

資源對價的“今生”

2018年以來，隨著人口結構和供求關系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，地方土地出讓金收入急劇下降。2022年，國有土地使用權出讓收入比上年下降23.3%，地方財政面臨巨大壓力，地方政府急需尋找地方財政收入新的增長點。我國礦產(chǎn)資源種類豐富且需求市場最大，礦產(chǎn)資源收益未來增長空間較大，有望成為地方基建投融資新出路。

礦產(chǎn)資源對價是指以礦業(yè)權作為對價來開發(fā)基礎設施項目的一種方式。礦產(chǎn)資源對價有以下優(yōu)勢：

礦產(chǎn)資源對價可以有效解決基建項目資金缺口問題。由于礦產(chǎn)資源具有較高的經(jīng)濟價值和市場需求，可以吸引社會資本參與基建項目，并通過后期礦產(chǎn)資源開發(fā)收益來回報投資。

礦產(chǎn)資源對價可以促進礦產(chǎn)資源合理利用和保護。通過將礦產(chǎn)資源與基建項目掛鉤，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)，避免盲目開采和浪費，同時也可以提高礦產(chǎn)資源的環(huán)境管理水平，減少污染和生態(tài)破壞。

礦產(chǎn)資源對價可以促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。通過礦產(chǎn)資源對價，可以帶動基建項目的建設，改善地方基礎設施條件，提高公共服務水平，同時也可以帶動礦產(chǎn)資源開發(fā)相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機會，增加財政收入，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

但由于資源對價中涉及多方主體和多種利益的博弈和協(xié)調(diào)，因此需要明確各方的權責和風險分擔，在實際操作過程中需要關注以下幾個方面：

僅靠資源出讓收益，不能完全滿足基建所需資金。以礦產(chǎn)資源為例，2023年3月24日，財政部、自然資源部、稅務總局修訂印發(fā)了《礦業(yè)權出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）規(guī)定了“礦業(yè)權出讓收益為中央和地方共享收入，由中央和地方按照 4:6 的比例分成，納入一般公共預算管理，出讓采礦權的，采礦權出讓收益首次征收比例不得低于采礦權出讓收益的 10%且不高于20%。”

由于央地分成的限制，若僅靠礦產(chǎn)權出讓收益作為資金來源，地方政府需要付出資源較多。

因此，需要根據(jù)具體項目的情況，合理確定資源對價比例或金額，避免出現(xiàn)資金缺口或地方資源浪費。

社會資本不舉牌競拍資源可能會導致國有資產(chǎn)流失。由于資源對價涉及到基礎設施建設和資源開發(fā)兩個領域，社會資本方需要具備相應的技術能力、資金實力和市場競爭力，而這些條件并不是所有社會資本方都具備的。

社會資本方可能存在對資源價值評估不準確、對基礎設施建設任務承擔不清楚、對項目回報預期不確定等問題而不舉牌競拍，導致資源出讓價格低于市場價值，損害國家和地方利益。
因此，有必要在合同中詳細約定關于社會資本不舉牌競拍導致合作終止的條款，嚴控國有資產(chǎn)流失風險。

資源對價的“未來”

在土地財政轉型、地方政府融資通道有限的背景下，以資源交換形式換取地方發(fā)展機會或許是一條新出路。但由于礦產(chǎn)資源屬于國家所有，其開發(fā)利用需遵循國家有關法律法規(guī)規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法》《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》等，將礦產(chǎn)資源出讓與基礎設施招標捆綁可能涉嫌惡意規(guī)避競爭性程序。為確保項目可實施，可從以下幾方面切入：

捆綁與資源開發(fā)相關性強的基礎設施項目。以現(xiàn)有落地項目情況來看，目前較為可行的辦法通常是將礦產(chǎn)資源與開發(fā)資源所必要的基礎設施建設相捆綁，如通往礦區(qū)的公路、橋梁、水電等。同時，為規(guī)避資源開采對環(huán)境、基礎設施等可能造成的影響，需要求社會資本方在合作年限范圍內(nèi)承擔基礎設施養(yǎng)護，并承擔因此產(chǎn)生的相關風險。期限屆滿，將基礎設施資產(chǎn)完整移交至政府。

在合同中劃分責任界面。由于資源出讓和基礎設施建設涉及到兩個不同性質的合同，即資源出讓合同和基礎設施建設合同，如何在合同中明確雙方的權利義務、履約條件、違約責任、爭議解決等問題，這就要求在簽訂和履行合同時，要明確各方的權利義務和責任分擔，并制定有效的風險防范和爭議解決機制。

總結

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段的背景下，資源對價有望成為新的基建投融資出路，同時也需要關注資源出讓與建設資金相匹配、防范國有資產(chǎn)流失等問題。資源對價捆綁基礎設施建設模式能否順利實施的關鍵在于兩者之間的緊密關聯(lián)性。